我国地方非政府组织发展的问题与对策研究
摘要：伴随着改革的深入、社会化程度的不断提高，以及政府职能的转变，非政府组织的发展及规范化问题，已经提到政府管理的议程上来。迫切要求政府，特别是地方政府大力加强对非政府组织的管理，并同政府的改革、政府职能转变相结合，积极培育和发展社会的非政府组织，为社会的和谐发展创造更加有利发展机制。本文从非政府组织存在的数量、规模、非政府组织自身能力、特点以及国际化程度等方面提出了存在的主要问题及其原因，并提出政府在法律环境、规范化的管理体系、社会化服务体系和非政府组织的自律机制等方面提出应对的措施，使之推动非政府组织的健康发展。
关键词：非政府组织发展政府管理
随着改革的深入，市场经济的不断发展，我国地方政府承担着越来越多的管理公共事务和提供公共服务的职能。由于地方政府财力、物力、人力等方面能力有限，地方政府不得不考虑如何面对繁重的社会性事务来加强管理。总结世界各国经验，成功的途径就是输出政府职能，为地方政府寻求合适的职责伙伴，在政府的监控下，由社会为政府承担越来越多的社会管理和服务的职能，来应对来自各方面的挑战，以提高政府本身的治理能力和竞争力。为此，发展非政府组织就是一个重要的途径。
所谓非政府组织，“就是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。”[1]我国非政府组织主要包括社会团体（互益性社会中介组织）与民办非企业单位（公益性服务实体社会中介组织）。
一、我国地方非政府组织发展现存的问题
改革开放以来，我国的非政府组织迅速得到发展，据民政部2004年统计，截止到2003年年底，中国民政部门共登记各类非政府组织26.66万个，年均增长34％；其中社会团体与基金会合计14.2万个，基金会1300多家；民办非企12.4万个，年均增长23％。[2]在社会的各个领域都发挥的了前所未有的作用。但与社会发展相比，还远未能满足社会各种群体、和各种利益集团的需要；而且与国外相比，我国的非政府组织总量、质量、作用等方面还有很大的差距，且发展不平衡，速度较慢，国际化程度不高。总体上仍处于发展初级阶段。主要和突出问题如下：
（一）非政府组织发展的数量和规模不平衡
从绝对数量和组织规模上看，我国地方非政府组织不仅远少于发达国家，而且与一些发展中国家相比差距也较大。如中国每万人拥有非政府组织数量仅2.1个，这些年虽然一些地方开始重视非政府组织的发展和培育工作。但相对于我国市场经济的发展进程，非政府组织无论在规模上还是在结构上，都远不能满足需要。而且，我国目前现有的非政府组织大多分布在东部沿海一带和大中城市中，而广人的内地和乡镇仍是社会组织的稀疏地带，非政府组织力量比较弱小。发展呈现出严重的不
平衡。
（二）非政府组织发展自我发展能力比较低下
随着市场经济的发展和行政改革的深化，越来越突显出非政府组织的重要性，但就非政府组织自身的发展来看，明显显示出缺乏独立的意识，自主治理能力孱弱，自我发展能力的不足。特别是很多从政府分离出来的非政府组织自我生存能力、动员社会资源、政治资源、国际资源、志愿者资源等多种资源能力、实现自己宗旨、内部管理、创新、竞争、对市场经济运作规律把握、在市场经济中独立运作、可持续发展等能力十分低下，长此以往，严重影响了非政府组织的生存和发展。第一，在组织制度方面，一些新成立的地方非政府组织缺乏完善的组织和制度。有的组织涣散，无人过问，使工作陷于停顿。当前，我国民间组织的内部管理大都较不完善，一些草根组织更是采用家庭模式对NGO进行管理。
第二，在使命确立与战略规划管理方面，地方非政府组织有些是名存实亡的，它们较少开展活动，没有可持续发展规划、竞争思想和经营意识。根据清华大学NGO 研究所以青岛为基地开展的一项针对民间组织及其管理体制的实证调研，在社团生存状况评价力方面，有超过20%的社团认为其服务能力有一半或更多被闲置。[3]困难的最主要原因在于找不到自身的功能定位。
第三，在组织的决策方式方面，非政府组织多半在运作中采取因循守旧的工作方式，它们往往依附于某个政府部门，行政化倾向较为明显。有调查显示，地方非政府组织中有46.6%的组织由理事会或全体会议决定其战略决策和活动计划；10.7%的组织无正式决策机构；17.8%的组织由两个以上的负责人协商决定；18.9%的组织由负责人个人决定。这些数据表明，有近一半的非政府组织无正式决策机构。许多非政府组织缺少民主决策机制和制度保证。
第四，在项目组织管理和财务管理方面，有的非政府组织活动开展、经费来源、公民参与等都非常好，但内部财务管理制度上，一半以上的非政府组织通过内部审计或不通过审计作定期的财务报告，只有14.7%的非政府组字组织通过注册会计师等外部审计进行规范的年度财务报告，而10.5%的非政府组织没有年度财务报告制度。甚至财务混乱，成为个别人从中牟利的手段。
第五，在人力资源方面，我国非政府组织普遍存在人员总体规模很少，流动性大、数量偏少、专业性差、管理松散、人员素质偏低、专业人员比重少，结构不尽合理，特别是有创新能力的人才不足、人力资源状况低下问题。有数据显示，我国有近二分之一的非政府组织的主要管理干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的审核和批准。这必然造成地方非政府组织积极性、主动性、创造性的缺乏以及效率的低下。
第六，在资金来源面，非政府组织发展资金不足己成为制约从中央到地方非政府组织进一步发展的屏障。资金是非政府组织开展工作的基础，经费缺乏是全球非政府组织普遍存在的问题，在我国则显得更为突出。调查显示，有41. 4%的第三部门表示当前组织面临的问题是缺乏资金。一些组织甚至表示处在严重资金不足的状
态，无法开展正常的活动，其中不少组织已处在名存实亡的“休眠状态”。
（三）非政府组织特征表现得不充分
第一，在民间性方面，从全国来看，非政府组织具有独立性缺乏，过分依赖政府，官办色彩明显的特点。在政府与企业、市场、社会之间的关系中，成了政府一个新的管理层次，甚至成了政府精兵简政的缓冲区。这些组织不仅在资金来源上主要依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费，而且其负责人也多为政府的前任官员。因此，它在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，变相地行使着政府的职能。
第二，在非营利性方面，非政府组织的定位却十分模糊，甚至错位。有的背离了社会团体非营利性的基本特征，成为个人或小集体谋取经济利益的经济组织；更有甚者，有些地方政府监管部门把所监管的非政府组织当作创收工具，把原来机关的一些无偿服务变为有偿服务交给这些组织，以收取费用。
第三，在志愿性方面，非政府组织具有志愿组织性质，而目前许多地方非政府组织却常常表现为非志愿性。这是因为多数非政府组织是由政府发起成立的，以协助政府管理。
第四，在社会公信方面，我国非政府组织则表现为公益精神不足，普遍缺乏公关意识。在公共服务由政府垄断的情况下，政府创办的自上而下非政府组织享受着政府提供的各种现成资源，执行政府交办的任务，常常依赖体制资源，只在组织影响范围内活动；公众无法了解组织的性质、活动等，使其缺少社会舆论支持、不被大多数决策者、商业和传媒所认识，自然谈不上思想上的支持与行动上的参与。
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第五，在职能作用的发挥方面，目前，地方非政府组织承接政府转型转移出的协调作用非常有限，执行政府部分监督职能的却比较多，这也决定了在其发生领域、活动范围与政府让度出来的空间密切相关。非政府组织对公共政策的影响很小，非政府组织的桥梁和中介作用没有得到充分体现。
（四）非政府组织的国际化程度不高
近20多年里.全球化过程对国内和国际层次上的公民社会和非政府组织都产生了影响。其中最典型的表现就是非政府组织国际化的程度越来越高，大量跨国非政府组织开始关注国际性的社会事务。然而 ,我国具有国际影响力的非政府组织非常少。地方根本没有；我们的非政府组织在响应国际社会方面也往往十分欠缺。更主要的是，我们的非政府组织基本上缺乏全球化、国际化意识，参与国际性公民社会活动多半是响应性的参与，在国际舞台上缺乏主动性。[4]这些限制了我国非政府组织的发展；非政府组织国际交流水平不高。调查表明，我国约70%的非政府组织没有与任何国外类似组织联系过，开放的程度极为有限。
二、培育与发展地方非政府组织的对策
