从社会福利社会化视角思考政府购买社工服务的行为

从社会福利社会化视角思考政府购买社工服务的行为唐咏（深圳大学法学院，广东深圳518060）提要：西方社会福利私营化等新的福利理念及实践对中国福利改革有多方面的借鉴意义，专业化已成为社会福利政策发展和实务操作的主要去向，非营利民间组织在社会服务体系中扮演着关键性的角色。

政府购买服务目前尚处于探索阶段，深圳作为试点城市尝试建立由政府向非营利民间组织购买社工服务的体系。

通过实地研究，介绍政府购买社工服务的产生、做法以及存在的问题，探析服务型政府发展的方向和路径。

并在此基础上提出相应建议以完善政府购买社工服务，为政府购买社工服务在其他城市的开展提供借鉴。

关键词：社会福利社会化；政府购买；社工服务；非营利民间组织中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003－3637（2010）03－0153－03经济的高速发展使中国政府面临着向服务型政府转变的要求，中国政府如何向服务型方向转变，许多学者试图从社会福利化的视角进行深入探讨。

民政部对社会福利社会化概念有比较明确的界定，指出“社会福利社会化”就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。

在西方文献中并没有“社会福利社会化”的概念，与之比较接近的是“社会福利私营化”，在台湾称之为“民营化”。

如今社会领域的改革已经展开，“政社分离”成为新的改革主线。

在社会服务领域，政府与社会组织分工合作，由政府购买社工服务。

政府引入“购买服务”的机制不仅意味着将责任分解、下放，而且意味着在社会服务的传统领域将引入“竞争”机制。

受托机构通过激烈市场竞争获取服务的生产权，有较强的创新动力和高效的激励机制，能充分发挥其经营管理的潜能，使社会、居民更好地享受其所提供的优质社会福利服务，为中国发展社会工作提供了创新模式。

一、西方“福利私营化”及中国“社会福利化”的发展历程陈武雄（1987）认为社会福利私营化是指政府将社会福利的供给，完全或部分转移到民营部门，同时引入市场经营规则，以价格机能调节供需，重视成本回收，并且强调使用服务者的购买力等措施，用以分配并有效利用服务的资源。

Kolderie （1987）认为只有政府完全从所有的福利服务责任中抽离出来才能真正实现真正的私营化。

西方福利国家在经历福利危机之后，从“国家福利”向“私营化”方向转变，强调政府不再是唯一的福利提供者，希望通过逐渐降低对政府拨款补助的依赖，把营利的商业组织与非营利的支援性团体引入福利供给中，从而强化其角色与功能使私立机构成为服务供给的主体。

深远影响西方福利国家“福利私营化”改革浪潮的理论动力可归结为新右派思想，对于新右派而言，其核心概念在于“民间和市场是好的”，市场经营要比政府部门有效率并且可以给服务使用者更多的选择空间。

事实上，在福利国家福利往往是混合的、多元的，只是其强调的是政府部门和非政府部门的重要性，而轻视志愿部门和商业部门的角色，而福利多元主义强调政府减少支配角色，转而由志愿部门和商业部门来主导服务而实现不同部门的重新配置。

尽管近二十年来，西方福利国家的福利政策开始关注如何在公共和私人部门之间，在平等和效率之间，在国家和市场之间寻找新的平衡，最终的目的都是为了提高成本效益和服务质量。

新中国成立以来，中国社会福利制度建设大致经历了两个大的发展阶段：第一阶段是从20世纪50年代至80年代末的传统福利模式时期，这一时期在改造旧中国遗留下来的社会福利体制的基础上，形成了国家负责、官方包办的民政福利和单位包办的职工福利等组成的传统福利制度；第二阶段是传统福利制度向新型福利制度变革时期，自20世纪80年代末开始至今，是在市场经济条件下进行制度重塑并逐渐向社会化福利方向发展。

早在20世纪80年代中期，民政部就针对社会福利事业资金渠道单一等不良状况提出了“社会福利社会办”的思路（多吉才让，2000）。

自1998年以来，民政部在广州、上海、温州等13个城市进行了社会福利社会化试点，取得了成功经验（温州市委，2000）。

2000年，民政部等11部委在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中明确提出推进社会福利社会化的总体要求（中国统计年鉴，2000）。

由上述西方国家“福利私营化”和中国“社会福利社会化”的发展脉络可见，私营化为20世纪80年代处于福利危机中的福利国家开辟了一条新的道路，但其优劣参半，于中国而言，在社会服务发展欠缺的情况下该如何借鉴西方国家“福利私营化”的经验和教训，大力发展社会服务中的非营利民间组织并应用到福利事业中是值得深入探讨的问题（孙立亚，1991）。

那么，社会工作专业的发展是否能给中国的社会福利事业带来新的契机呢？二、建立完善的社会工作制度，大力发展非营利性民间组织市场经济发展到一定阶段，社会问题大量涌现，这就需要351社会工作发展社会工作机构及各种社会组织为个体提供社会服务，以此来提高社会的组织化程度以及维系社会的稳定。

从当今世界的情况来看，包括发达和新兴工业化国家在内的多数国家和地区，都已将社会工作纳入社会福利与社会服务的制度构架，在中国建立和完善社会工作制度也可有效地使社工服务介入社会福利领域（朱眉华，2004）。

在市场经济条件下，“政府———营利部门———非营利民间组织”是三元结构并存的，而政府下放社会事务由社会自己解决具备一前提条件，即在社会中必须形成承接政府返回各项事务的主体———非营利民间组织（徐月宾，1999；张秀兰，徐月宾，2006），下面，笔者将从社会学、政治学和经济学三个层面来理解政府购买社工服务行为（范雅娜，2009）：（一）社会学中新型政社关系的建构理论在市场经济条件下，“政府———营利部门———民间组织”三元结构并存，成为新型政社关系建立的基础，而中国政府机构改革的目标取向是建立与社会主义市场经济、政治和文化体制相适应的全新公共行政架构———即如何在社会主义市场经济体制下有效地给政府做出良好的角色定位，由此可见，新型政社关系为政府的定位问题开辟了良好的视角（朱又红，2000）。

（二）政治学中的有限政府理论经济的发展，经济主体和利益主体的多元化以及公民权利意识的觉醒令全能主义政府理念受到极大冲击。

政府万能是建立在只有政府才能把社会事务处理好的假设基础之上的，它不相信其它社会组织和公众会把事情办好，这样就必然形成政府权力无限的管理格局。

因此政府必须从实际出发认识到自身能力的有限性，应当充分认识到一些社会事务应由社会和公众自己去处理，这样才能实现政府万能到政府能力有限的转变（王冠，2007）。

（三）经济学中的政府经济学理论斯蒂格列茨在前人理论研究的基础上，深入探究市场经济体制下的政府职能，提出了“政府经济”的新命题，并形成了“政府经济学”的新理论。

他指出：在市场经济体制下，按照经济学原理，政府属于非营利性组织，而将非营利性组织与营利性组织作比较，最显著的差别是成本效率不一样。

政府由于其特定的职能和性质，可以作为“公共物品”的购买者来体现其职能，从而摆脱直接生产所带来的高成本低效率的困境，让非营利民间组织去生产“公共物品”，同时政府可以依靠市场的规律，选择价格低且质量高的“公共物品”提供给社会（吕美行，2003）。

三、非营利民间组织在政府购买服务中的作用从“福利私营化”在西方社会的发展历程以及社会福利社会化在中国的历史沿革中可以看出，预防性、人性化、综合化和专业化已成为社会福利政策发展和实务操作的主要去向。

20世纪后半叶，西方发达国家的历史经验表明，非营利组织在公共服务中的地位越来越重要，它不仅弥补了政府公共财政支出的不足，而且克服了政府直接提供公共服务所产生的问题（韩克庆，2008）。

新中国成立以来中国政府所承担的直接社会服务功能需要由非营利民间组织来承接，否则就会出现服务真空，以及由此引起的社会不安。

可见，非营利民间组织在政府购买服务中扮演着关键性角色。

这可以从效率和责任两个层面进行理解：从西方福利理念及实践的转变中可以得到两点非常重要的政策启示：第一，效率无论是在私领域还是公部门都很重要，在福利服务中引入竞争机制可以提高成本效益。

第二，国家的责任是有限的。

市场也有缺陷，国家在保证市场效率的同时还要确保个人的平等权利和社会公正。

中国既不能采取完全由政府提供服务的模式，也不能完全接受自由主义的福利理念，具体而言，国家需要引入市场化的管理模式，把国家重新塑造为组织者、管理者和购买者，而不是服务的直接提供者。

政府购买服务作为一种福利供给，也应充分发挥非营利民间组织的积极作用，尤其是在服务提供这个主要环节上（虞维华，2006）。

深圳作为内地第二个开展社工试点工作的城市，尝试建立由政府向民间组织购买社工服务的体系。

深圳市自2007年成立第一家民间社工服务机构后，如雨后春笋般已建立30余家机构，政府向社会公益性民间组织提供必要的支持，以改善和维持其正常运行，并对民间组织进行监督管理。

那么，政府在购买社工服务中的角色定位是怎样的？首先，政府购买社工服务中的角色定位是监督与扶持。

政府向民间组织购买服务，而不是向社工本人购买服务。

政府购买社工服务要求政府从公共服务的唯一提供者转变为购买者。

对于公益性民间组织提供的社会工作服务，通过政府采购或特定委托方式，逐步将政府直接“养机构、养人、办事”转变为向符合条件的公益性民间组织购买服务（刘旭涛，1999）。

由此可见，购买服务适时地符合了经济学中政府经济理论，政府购买的是“公共物品”，因此促进了社会福利事业的大力发展。

其次，非营利民间组织是社会工作的重要承担者，也是社会工作人才的重要承载者。

专业社工的招聘主要由社工组织来完成。

以深圳市P社会工作服务社为例，服务社是深圳市民政局培育扶持的深圳市民办非企业单位（民间非营利组织）。

在政府购买服务的过程中，P服务社在政府购买社工服务中只担负招聘社工、培训入职社工等责任。

四、政府购买社工服务中值得探讨的诸多问题政府购买社工服务还处于探索实践阶段，尚未形成固定模式和成功的经验，在发展过程中出现诸多困难和问题（吴玉霞，2007）。

例如政府的很多政策措施落实不到位，社会公益性民间组织力量薄弱，公众对这一制度的认识和了解极为有限，购买服务后被安排的专业社工不能够很好地发挥其专业优势，由于激励机制不够完善而使许多专业社工人才流失等。

（一）来自政府的声音：经验不足现阶段，深圳市政府购买社工服务正处于试点阶段，相应的规章制度尚处于试行阶段，要上升为地方性的法规尚需时日。

深圳市政府出台的“中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见”及7个配套性文件（简称“1+7”文件）（深圳市政府，2007年），由于文件出台时间不长，所以其效果尚未显现良好。

加之，政府购买社工服务缺少实践经验，其指导性意见往往缺乏可操作性，重要的监管机制尚未确立，导致政策措施落实不到实处。