竞争驱动下的公共服务第三方外包

竞争驱动下的公共服务第三方外包“新公共管理”在中国地方政府的实践2013年12月30日15:43 来源：：《人民论坛·学术前沿》2013年12月上作者：朱旭峰字号打印纠错分享推荐浏览量 238公共服务以及公共服务外包已经成为当前的重要理论和现实议题。

2013年7月，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务问题。

会议表示，要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

刚刚闭幕的十八届三中则明确提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。

从理论上讲，公共服务外包属于“新公共管理”的范畴。

如何理解中国政府的公共服务外包改革?在政府向社会开展公共服务外包的过程中，存在什么动力和阻A力?本文从中国实际出发，在与西方相关新公共管理理论对话的基础上，发展了竞争驱动型新公共管理模式的解释性理论，并以天津市和平区的公共服务改革经验为案例，分析中国地方政府间竞争推动第三方中介机构公共服务外包改革的过程。

从理论上讲，公共服务外包属于“新公共管理”的范畴。

20世纪80年代以来，伴随着西方发达国家重塑政府运动的兴起与发展，“新公共管理”(New Public Management, NPM)理论在当代西方公共管理实践中越来越凸显出其主导范式的地位。

最近十多年以来，一些学者对能否将新公共管理引入中国的问题进行了深入的思考。

欧文·休斯认为，尽管新公共管理在执行过程中将会面临各种困难，但是在中国存在着以新公共管理取代传统管理模式的可能性。

(Hughes, 1998: 1)国内支持者也认为，中国可以通过发展新公共管理而进一步实现政府治理与政府服务的现代化。

(陈振明，2000;张成福、党秀云，1995;张成福，1999)但是，反对者则认为，中国行政管理改革的背景与西方发达国家存在着巨大的差异性，中国还不具备进行新公共管理改革的条件。

(周春生等，2002)在西方成熟的官僚制国家中，新公共管理改革的动力来自于选民对政府官僚机构的日益庞大、运行效率低下的不满，以及对随之而来的财政危机的抗议。

但是，中国政府所遭遇的困境则是官僚制的不成熟。

中国仍然不得不为了防止权力的滥用而逐步完善集中控制系统，并促使初步发展的管理结构进一步理性化。

(Hood, 1995; Ocampo, 2000)因此，很多学者认为，如何健全完善现代官僚制才是中国政府改革的目标与方向，在西方发达国家取得了积极成果的新公共管理运动，因为官僚制发展程度的差异而不能够在中国进行复制。

(Hood, 1995)笔者无意介入上述新公共管理是否适用于中国的理论上的争论。

事实上，新公共管理式的改革已经在中国某些地区出现。

笔者调研发现，自2008年起，天津市和平区行政许可服务中心实行了行政审批服务的第三方中介组织外包制度，这项举措就暗含了新公共管理的特征。

因此，本文所研究的问题是：在行政体制改革逐步深化的今天，新公共管理为什么会在中国出现?中国存在着巨大的地区差异，政府新公共管理改革在什么地区更容易出现?中国的新公共管理改革给中国政府到底带来了什么?研究发现，与西方国家选民对政府官僚机构的不满为动因的新公共管理浪潮不同，中国的新公共管理改革是由地方政府间竞争压力所引起的。

为此，本文通过探讨和平区进行新公共管理改革的动因与条件，试图回答新公共管理在中国出现的动因、条件和效果。

新公共管理的兴起在欧洲兴起的“新公共管理”思想起源于对官僚制的批判，并致力于将市场机制引入政府部门和公共服务管理。

正如许多学者所批评的，官僚制严格的等级制结构和规章制度，导致官僚组织的僵化和效率低下(奥斯本，2006：72);非人格化的组织架构缺乏对人的尊重，企图通过对人的严格控制实现组织效率(登哈特，2004：152，158);缺乏对公众的需求偏好的考量，对不同需求的反应日益变得毫无区别(奥斯特罗姆，1999：71)。

为了应对日益复杂的行政事务与公共服务，官僚机构依靠不断膨胀来弥补行政效率低下的问题，但由此又导致了财政危机与公众抗议。

(休斯，2001：219;奥斯特罗姆，1999：67;奥斯本，2006：12～13;登哈特，2004：14)“新公共管理”就是在欧洲追求行政现代化的改革实践中形成的，以管理主义的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是改革效率低下的公共部门的有效方法，这已经成为指导欧洲各国行政改革的主要原则。

(Kelly, 1998; Lynn, 1998; Box, 2001; Kaboolian, 1998; Ocampo, 2000)例如，最早进行新公共管理改革的英国政府，从撒切尔夫人执政开始，就以“最佳价值”(Best Value)为核心原则，采用成本收益分析模式为公众提供高品质服务。

(Martin, 2000)有助于公共管理者反思长期存在的公共管理者与公共利益的关系、政治进程、责任建构等问题，修复“失败的治理”(failures of governance)。

(Kaboolian, 1998)选民对官僚机构膨胀和行政效率低下的抗议，是西方发达国家开展“新公共管理”改革的动力。

部分选民要求政府缩减行政开支，改善公共服务供给的水平;而部分选民对政府的能力失去信心。

(奥斯本，2006：序1)在选民压力的作用下，政府不得不启动改革，通过在政府内引入市场机制提高行政效率、解决由于官僚制膨胀引发的财政危机与信任危机，从而重新获得选民的支持。

怀疑论者认为，在一个既缺乏成熟的官僚制又没有民主选举制的国家不可能存在新公共管理。

这一论调其实是对新公共管理改革动因的一种误解。

没有选举，不一定就没有促进政府改革的外部压力;而没有官僚制的僵化问题，也会有组织效率低下的问题。

所以将官僚制和民主制作为新公共管理动力基础的判断是错误的。

中国虽然不搞西方的民主选举，但是地方政府间存在着竞争压力。

(Li and Zhou, 2005; Oi, 1992; Qian, 1995)政府行政部门虽然不存在官僚制僵化引发的效率低下问题，但却存在着因为官僚制不健全所引起的腐败与权力滥用的问题，这些同样导致行政效率的低下。

(Guo, 2008)以经济绩效为考核指标的中国地方官员人事体系，决定了地方政府间存在着竞争关系。

中央或上级政府根据经济绩效决定下级地方政府官员的任命。

(Chan，2004;周黎安，2010;张恒龙、陈宪，2006;Li, Hongbin and Li-An Zhou，2005)地方政府在接受上级政府统一领导的体制下，以“地方政府公司”的方式充分发挥着经济建设的主动性和积极性，从而推动着改革开放后中国的经济发展。

(Oi, 1992)其中，吸引投资是地方政府创造GDP和财政收入的重要形式。

因此，地方政府除了在土地、税收和人才政策等方面吸引投资外，还需要不断提升公共服务水平，从而促进地方GDP的持续稳定快速增长，竞争随之而来的晋升机遇。

另一方面，中国政府存在着因腐败与权力滥用引发的行政效率低下问题。

正如一些学者所批评的，在中国改革进程中，中央政府权力下放的同时，问责制的水平较低，公民参与水平较低，导致对权力缺乏有效的监督与制衡。

(Tomas Larsson, 2006)同时，中国官僚制的不成熟和司法体系的不健全，容易出现权力滥用与权力腐败的问题。

(Rocca, 1992)中国的行政审批服务改革方向行政许可服务中心提供的行政审批服务是政府公共服务供给的重要内容，是近年来地方政府改革的重点。

2004年，温家宝在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话中首次提出了“服务型政府”的概念。

2007年，胡锦涛在十七大报告中再次强调“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，要求规范行政审批。

行政审批改革成为政府从经济管理转向为市场主体服务和创造良好发展环境的关键改革。

近年来，企业注册数量和注册金额均呈现高比率增长，“行政审批难”问题越来越凸显出来。

行政审批业务流程涉及到多个部门，这些部门设置有复杂的审核项目。

个别部门利用职权从中谋取不正当利益，衍生出“吃、拿、卡、要”①的权力腐败问题。

前来办理审批业务的企业不熟悉审批制度与审批流程，也不清楚各部门的材料要求与详尽规章，而法律规定的行政机关“一次性告知”在执法过程中难以落到实处。

这就导致了企业办理困难。

通常，企业注册业务的行政审批流程要持续一个月至一个半月。

②在中央政府建设服务型政府的原则指导下，各个地方政府采纳了很多新的改革方案与改革理念，这就形成了许多有特色的地方试点工程。

中国改革的特点是以“试点”(experimental points)工程为开端，然后汲取成功经验，开展“由点到面”(proceeding from point to surface)的大范围改革。

(韩博天，2010)各地政府积极发挥能动性，改革创新行政审批服务，表1列举了一些较为突出的改革措施与经验③。

各地的行政审批制度改革大都遵循由淮南市政务中心最早提出的“两集中、两到位”的原则，建立规范高效的审批运行机制，提高行政服务效能，推进一个行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位。

这些市、区的行政审批服务改革都取得了较好的阶段性成效，但同时也暴露出许多改革的局限性。

首先，由于改革的措施是缺乏监管力度的对内监管或缺乏监管职权的平级监管，难以从根本上有效解决预防腐败的问题。

其次，这些改革是在增加行政成本与扩大行政编制的基础上进行的，虽然暂时解决了行政审批服务的速度问题，但是没能解决政府工作人员缺乏服务意识的问题，难以建立起长效运行机制。

天津市和平区于2007年进行了“全程领办”与“全程日志”的行政审批改革。

不同于其他地方政府的公共服务改革，天津市和平区行政审批服务改革是符合新公共管理特点的制度创新，是一种新公共管理式的公共服务外包。

有学者定义公共服务外包，是政府更多地以购买服务的方式，通过非营利组织来生产和递送服务。

(Jing Yijia, 2008)与此不同，笔者定义公共服务外包，是政府通过引入专业领域的组织来生产和提供服务。

这种公共服务外包的形式，与新公共管理所倡导的政府改革路径一致。

和平区行政审批服务的第三方中介组织外包制度，动用政府财政资金，将一些税务师事务所、会计事务所、财务事务所引入政府公共服务，利用专业私营机构提供高效低耗服务的特性，完善政府的行政审批服务，提升服务的质量与效率。

我们在调研中获悉，这一系列改革的目的十分明确，是为了提速行政审批服务，改善投资环境，有效促进招商引资。