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【专业知识】对于公共权力的异化及其应对策略摘要：政治权利是一种社会公共力量，又是一种以暴力为核心的物质力量，它具有普遍性、排他性、单向性和至上性的特点，对全社会成员普遍适用，具有绝对的权威性。
但是，当它凌驾于社会之上而不受任何监督和制约时，就会产生异化而产生腐败。
因此，只有对它进行有效地监督和制约，才能保证它在正常的轨道上运行，从而达到维护统治秩序、整合社会运行机制的目的。
关键词：政治权力；权力制约；权力腐败一、公共权力异化的涵义恩格斯曾对权力异化做过这样的论述：社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关保护自己的共同利益。
但后来这些机关，其中最主要的是国家权力，为了追求自己的特殊利益从社会公仆变成了社会的主宰。
这种情况不但在世袭制的君主国内可以看到，而且在民主的共和国内也可以看到。
只要有国家、政府的存在，公共权力的双重倾向（即公共权力运作的公正性与公共权力运作的异化倾向）就不会消失。
同时，由于行使权力的官员是理性经济人，经济人的本性使他有满足个人欲望的内在倾向。
因此，公共权力的异化即是指权力的运行及结果与它的自身相背离。
公共权力是社会关系的产物，也是社会关系的体现，社会的进步和发展离不开公共权力。
如果公共权力发生异化，会使政府面临信任危机，失去人民信任，从而使国家面临整合和控制危机，国家的正常秩序就会遭到破坏，正常的权力体系就难以高效有序地运行。
因此，必须预防与遏制公共权力的异化，保障公共权力的良性运行。
二、公共权力异化产生的原因在政府领域，公共权力的异化最为明显的变现形式即腐败。
腐败便是政府及政府公职人员利用职务和权力，谋取私人目的而滥用公共权力的行为。
事实上，无论是何种公共权力，从其产生起，就存在着否定这种权力公共性的异化力量。
这就是权力内部存在的四中矛盾：（一）支配与服从的单向控制权力是个人或群体将其意志强加于其他人的能力。
支配性是权力的重要属性，这与服从构成了权力运作的一对矛盾。
公共权力异化：官员霸道现象形成与治理的应然视阈1. 引言1.1 什么是公共权力异化公共权力异化是指在公共治理过程中，政府官员依托其职权地位，滥用公共权力谋取私利，忽视公共利益，严重脱离了人民群众，甚至对人民造成了不良影响。
公共权力异化不仅是官员个人职业道德沦丧的表现，更是公共管理制度漏洞的外化。
在权力异化的背景下，官员执政失职、失德，严重损害了政府的公信力和民众的信任度，导致政府治理的失灵和市民的不满情绪。
权力异化也是导致官员霸道现象频发的根本原因，官员霸道行为的滋生、蔓延离不开公共权力的变质和异化。
只有认真审视公共权力异化的本质，从制度和文化两个层面进行深度反思，才能有效治理官员霸道现象，建设更加廉洁、公正、高效的政府治理体系。
1.2 官员霸道现象的成因官员霸道现象的成因可以从多个层面进行分析。
官员霸道现象的形成与公共权力异化密不可分。
公共权力异化是指在公共权力运行过程中，权力的掌握和行使不再服从于公共利益，而是为了个人或特定集团的私利服务。
在这种情况下，官员们往往将公共权力视为自己的私产，形成官员霸道现象。
官员霸道现象的成因还与官员自身素质和职业操守有关。
一些官员可能缺乏公德心和法治观念，对职责范围内的权力滥用、徇私舞弊等现象视而不见，甚至视之为理所当然。
这种官员自身素质的缺失也促成了官员霸道现象的形成。
官员霸道现象的成因还可能与制度因素相关。
一些法规制度可能存在漏洞或不够完善，导致官员在权力运行中存在灰色地带和可乘之机，从而滋生官员霸道现象。
一些制度可能存在监督不力、制约不足等问题，使得官员具备了滥用权力的空间和机会。
官员霸道现象的成因是多方面的综合作用，既包括制度因素，也包括个人因素。
要有效治理官员霸道现象，需要全面深入地剖析其成因，针对性地采取措施，进一步完善相关法规制度，强化监督制约，提升官员素质和道德水平。
2. 正文2.1 官员霸道现象的表现特征1. 滥用职权：官员有权力决定公共事务，但当权力被滥用时，就容易形成霸道现象。
公共权力异化：官员霸道现象形成与治理的应然视阈公共权力异化是指政府官员滥用职权、霸道行为的现象，这种现象的形成与治理需要从多个角度进行审视。
公共权力异化的形成与特定的环境因素有关。
在一些地方，由于政府监管不力、制度缺失等原因，官员可以通过滥用职权来谋取私利，形成了权力滥用的氛围。
由于一些地方政府立法和执法部门之间的分权问题，官员可以通过违法行为来逃避法律的追责，从而进一步加剧了权力异化的现象。
公共权力异化的形成与官员个人素质和道德观念的强弱有关。
官员的个人素质和道德观念是其行为的重要决定因素，一些官员因为个人私欲或者道德败坏，而滥用职权，以权谋私，这就形成了权力异化。
公共权力异化的形成与监督机制的缺失有关。
监督机制是遏制官员滥用职权的重要手段，如果监督机制失灵，官员就会没有受到惩罚的忧虑，从而更加嚣张地滥用权力。
如果司法机关对官员滥用职权的案件没有及时立案和审理，也会进一步放大权力滥用的隐患。
针对公共权力异化现象的治理，可以从以下几个视角出发：要加强制度建设，建立健全的监督机制。
包括提高相关法律法规的制定、完善行政监察部门的机构设置和权力运行机制、增加公众参与监督与举报渠道等方面。
只有建立起制度性的、全面覆盖的监督机制，才能对官员的行为进行有效的约束，减少滥用职权的现象。
要加强官员人才队伍建设，提高官员素质和道德观念。
通过加强培训和教育，引导官员树立正确的权力观和服务意识，增强服务意识和公共责任感。
要加大选拔任用官员的准入标准，加强对官员的考核和管理，及时发现和处理官员滥用职权等不当行为。
要加强司法机关的独立性，加大对官员滥用职权行为的打击力度。
对于涉及官员滥用职权的案件，要严肃处理，依法追究责任。
要建立起对官员滥用职权行为的快速反应机制，对举报案件进行及时立案、审理和惩处，以实现行政权力的监督和约束。
公共权力异化是一种严重的社会问题，需要从多个方面进行治理。
通过加强制度建设、提高官员素质和道德观念、加强司法机关的独立性等措施，可以不断减少权力异化现象，维护公共利益和社会稳定。
公共权力异化：官员霸道现象形成与治理的应然视阈公共权力异化是指公共权力被官员所霸占，并且被用于满足个人私利的现象。
在这种情况下，公共权力不再为人民服务，而是被用来维护官员个人或特定利益集团的权益。
公共权力异化是一种对公民权利的侵犯，也是对法治精神和社会公平的破坏。
官员霸道现象的形成与治理成为当务之急，需要从应然的视阈来进行分析与应对。
一、官员霸道现象的形成1. 制度缺陷导致的权力失衡官员霸道现象的形成与治理和官员的个人魅力与性格有关，更根本的问题在于制度的缺陷导致了权力的失衡。
在一些地方和部门，制度不够健全，权力分散不明确，导致一些官员可以利用权力为自己谋取私利。
监督机制不完善，官员可以逍遥法外，滥用权力。
缺乏法治精神的社会环境和制度落后，也给了官员霸道现象形成的土壤。
2. 缺乏职业操守和公共利益意识一些官员缺乏职业操守和公共利益意识，过于追求个人利益和荣誉。
他们不顾人民利益，滥用职权，甚至推行腐败活动。
这种官员的自私自利心态和行为习惯，导致了公共权力的异化。
3. 腐败问题的滋生腐败是官员霸道现象形成的重要因素。
腐败官员利用自己的职权，通过贪污、受贿等手段，谋取个人利益。
腐败官员不仅侵犯了公共利益，还破坏了公平竞争的市场秩序，损害了社会的整体利益。
腐败问题的存在导致了公共权力的异化。
二、治理官员霸道现象的应然视阈1. 完善法律法规，强化监督制度为了遏制官员霸道现象的形成，首先需要完善法律法规，建立健全的监督制度。
要对官员的权力行使进行规范，明确权责边界，制定法律明文规定官员的职权和行为规范。
建立健全的监督机制，加大对官员的监督和惩处力度，确保他们依法行使职权，为人民服务。
2. 提高官员素质，加强职业操守教育官员应该具备高度的政治责任感和职业操守，要始终以公共利益为重，保持清正廉洁的政治品行。
加强官员的职业操守教育，提高他们的公共意识和服务意识，增强他们的责任感和使命感。
这样可以有效遏制官员霸道现象的形成。
公共权力运行中的公共利益悖论及其消解作者：金世斌来源：《上海城市管理》 2014年第5期文 \ 金世斌 \ Jin Shibin \ 江苏省政府研究室社会处处长，研究员，河海大学公共管理学院硕士生导师关键词公共利益；公共权力；政府悖论；冲突整合导读：公共利益是公共权力运行的逻辑起点和价值追求。
然而，公共利益的抽象性与具体性、正当性与恰当性、整体性与个体性、公共性与私利性以及“权利优先于善”还是“善优先于权利”之间，存在着悖论现象。
消解公共利益悖论，需要遵照合法性、正当性、价值位阶和比例原则，建立健全利益表达、政府回应、冲突整合、行政公益诉讼、法律约束等长效机制。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2014.05.004公共利益是公共权力运行的逻辑起点和价值追求。
所谓公共权力是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。
[1]社会契约论认为，公共权力来源于公民与公民或公民与政府之间的契约，是全体公民让渡部分权利出来后形成的一种总体力量。
公民之间、公民与政府之间之所以需要这样的契约，主要是为了全体社会成员的公共利益。
然而，公共权力成为凌驾于社会之上的一种独立力量之后，就始终存在着脱离和背离公共利益的内在冲动。
马克思恩格斯鲜明地指出，公共权力源自于维护社会公共利益的需要，原本是用于管理社会秩序和服务于全体社会公众的一种社会自治权，但随着私有制和阶级的出现，公共权力主客体脱离，所有者和使用者分离，公共权力便以一种新的形式——政治国家的形式被继承下来了，异化为私有权力。
[2]在现实生活中我们不难发现，公共权力在运作过程中经常偏离公共性轨道，走向了公民权利的反面，造成对公共利益的破坏。
之所以发生公共利益异化，除公共权力的内在冲动外，与公共利益自身的内在缺陷也是分不开的。
一、公共利益内涵及其悖论何为公共利益，如何界定公共利益，理论界与实务界一直存在争论。
公共权力异化内在成因的理论解析公共权力是政治共同体赖以存在和发展的核心基础,指引着政治资源在公共领域的权威性分配。
作为人民利益高度聚合的代表,公共权力具有公共性与强制性,这使之在具备促进公共意志达成的能力之外,也潜藏着侵害公共利益的可能性。
这种可能性内化于公共权力的内部双重矛盾之中,当其被现实外部因素激活并转化为一种影响政治过程的显性介入性力量时,公共权力的实际运作便会偏离正确轨道,导致公共权力的异化。
标签：公共权力;异化;公共性;强制性权力是政治学研究的核心概念,无论是剥削阶级占统治地位的社会,还是人民掌握政权的社会,政治关系的存在和解决,均通过公共权力来实现。
所谓公共权力,是指国家以社会整体为名义,以公共支持为基础,按照公共理性以强制力保障实施的管理公共事务的权力。
从该表述可以清楚得出,在阶级性之外,公共权力的主要特征具有公共性与强制性。
一、公共权力异化的含义公共权力来源于人民,这要求权力行使主体要明确自身代理人的身份来处理公共领域问题,在政治共同体之内确保公共权力运用的合法性与合理性,最大限度地增进公共福利,维护公共利益。
公共权力的公共性体现的是在人民和政府之间权能委托的基础之上,政府与公民在权利和义务方面的双向依存关系。
然而,公共权力又依靠强制力保障实施,其在有利于人民意志及利益权威性、有效性表达和实现的同时,也内含着公共权力异化的不安定因素。
公共权力的强制性说明在公共事务中,权力主体(政府)是处于优势的,它可以通过单方面输出意志作用于权力客体(人民)而使其意志内在化来影响客体的行为。
但这种强制性明显存在两种分化倾向,如果其被据为私有或无限扩张违背了公共权力目标的向善性,那么所谓的强制力就会转化为威胁人民权利的一种“恶”,对人民利益产生更大损害。
所以说,公共权力的公共性与强制性是区别于私人权力的重要标志,公共权力不仅要求通过强制合理的手段有效地达成公共目的,而且还要求通过积极能动地以公共善为导向使之对强制力的使用与垄断获得正当性。
公共权力异化：官员霸道现象形成与治理的应然视阈公共权力异化是指官员利用行政权力从而谋取个人私利、剥夺公民权利、侵犯社会公共利益等形成的一种现象，它是公共管理领域一种普遍存在的问题。
这种问题的形成原因很多，主要包括政治文化因素、体制机制因素和管理者素质因素等。
公共权力异化的存在，不仅损害了公民的合法权益，破坏了公共秩序，而且还严重破坏了政府的形象和信誉。
官员霸道现象是公共权力异化的一种表现形式。
它一般包括以下几个方面：一是官员滥用职权，以个人的意志和利益代替法律和程序，形成“以权谋私”的现象；二是官员以权谋私，权力带来的资源、利益被其个人占有，严重侵害了广大市民的权利和利益；三是官员擅自把持公共财政，将国家和社会的资源用于个人或者特定群体，造成公共资源的浪费和错配；四是官员任意干预市场机制，扰乱市场秩序，损害消费者的利益和信心；五是官员的自我保护机制特别强，凡是环境不良的政治环境，他们会通过利用自己的权力和资源来加强自我保护。
官员霸道现象的形成原因主要存在于政治文化中。
政治文化中，一种“官本位”思想影响深远。
官员在行使职权时，认为奉行个人利益是其权力所在，滥用权力成为“官本位”思想的体现。
同时，官员体制机制中也会存在一些问题，有的官员职务上没有明确的权责范围，只是通过权力抓取行政权，没有任何约束，这一方面也会造成官员权力的异化。
管理者素质不好也是公共权力异化现象普遍存在的原因，有的官员缺乏职业道德和公共精神，就更容易“以权谋私”，导致公共权力异化。
针对公共权力异化和官员霸道现象，需要从政治文化、体制机制和管理者素质等方面加以治理。
首先，需要深入推进政治文化建设，使得“以人民为中心”的思想渗透到官员日常工作生活中，逐渐消除“官本位”思想。
其次，需要加强对官员体制机制的建设和规范，避免职责范围不明确、权责分离导致的权力滥用、权力异化等问题。
同时，还需要加大对官员的考核和监督力度，确保其行使职务时受到严格的约束和监督。
第五章公共权力与公共伦理一、公共权力（一）公共权力的含义及特点1、权力概念辨析（1）罗伯特·罗素，他认为权力是故意作用的产物，当甲能够故意对乙的行为产生作用时，甲便具有对乙的权力。
（2）马克斯·韦伯的经典定义：权力，就是一个或若干个人在社会生活中即使遇到参与活动的其他人的抵制，仍能有机会实现他们自己的意愿的能力。
简言之，就是一种A迫使B实施B不受强迫本不会去实施的行动的能力。
韦伯的定义强调了权力关系中的压迫性和反抗性，强调个人意愿对他人行为的影响是权力的核心。
（3）帕森斯的定义：帕森斯看到了韦伯的定义包含了冲突和对抗的假设，因而关注于权力服务于利益合作的倾向，他从结构功能论的角度，认为权力是一种系统资源，“权力是坚持其某些职责以造福于整个社会制度的能力”。
（4）达尔的定义，权力并不是个人所拥有的什么，而是人与人之间的一种关系。
甲对乙拥有权力是指甲能使乙做乙本来不一定去做的事。
权力是使行为发生变化的直接原因，“一个以上的单位的行为在某些条件下依赖于另一些单位的行为”。
H·西蒙将达尔的定义归为：A 的行为引起B的行为。
（5）权力是个复杂的社会现象。
从社会的角度而言，也就是人类社会判断是非，处理各种矛盾和问题，保证有序运转所必需的力量。
它是“人类历史上仅次于性和爱的起源最早的社会现象。
”它产生于人类社会实践的需要。
从个体的角度而言，权力是一个人依据自身的需要影响乃至支配他人的一种力量。
权力有一定的来源基础。
权力基于冲突的观点或基于合作的观点；权力有显性的一面，也有隐性的一面，作为显性的一面是使人做某种行动，作为隐性的一面，权力能够阻止某种行为。
（6）对待权力的四种观点：权力是一种手段，权力是一种目的，权力是一种关系，权力是一种过程。
（7）权力的定义：法定使用主体利用掌握的资源使客体服从主体，实现主体意志、目标或利益的强制性能力及影响力，也是组织管理、公共管理、公共服务的工具性手段。
一、公共权力的“悖论'公共权力指的是以政府为代表的国家，经由全体公民的委托和授意，行使对整个社会事务实施公共管理的权力。
对公共权力的理解，我们应该把握它两个方面的内容，一是公共权力“公属”和“私掌”的分离，二是公共权力“善”的目的和“恶”的可能的矛盾。
恰恰是这两者，构成了公共权力的“悖论”。
从公共权力的来源看，在原始社会，公共权力即部落统一支配生产和生活资料的权力大多是以不成文的风俗习惯来维持的。
那么，进入政治社会以后，这一情况发生了质的变化。
在专制政治的秩序下，其基本原则是主权在君，其理论基础是君权神授论，主张国家起源于神，认为专制君主的权力即公共权力来源于人类社会以外的外在力量而不是人类社会本身。
君主是替天行道，依照神意来治理国家，服从君主就是服从神意。
这种思想在中外政治思想中都存在。
在我国古代，君主就是天子，“天生民而立之君”，“天子作民父母以为天下王”，“受命之君，天意之所予也”，“天子受命于天，天下受命于天子”；在古埃及，法老自称“太阳的儿子”，古巴比伦的汉谟拉比王自称“月神的后裔”。
当然，最完备的神权论还是欧洲中世纪，神学家们系统地论证了君权神授论。
其基本主张是国家一切权力来源于神，宗教神学思想的集大成者托马斯·阿奎那就宣扬，“没有权柄不出于神。
”在现代民主政治的社会里，公共权力无论是名义上还是实质上都来源于人民权利的让渡。
在理论上深刻地表达这种“主权在民”思想的莫过于社会契约论。
格劳秀士认为，国家产生于社会的契约，人类建立国家的目的一方面在于谋求公正，国家的主要任务“是为了运用公众的力量，并征得公众的同意，保证每个人使用自己的财产。
”另一方面则是为了保障个人的人身安全，让人们能过上和平安宁的社会生活。
所以，“国家是一群自由人为着享受公共的权利和剌益而结合起来的完善的团体。
”霍布斯认为，为了摆脱“自然状态”，寻求和平与安全，人们在理性的指引下共同约定，大家都放弃自己的全部权力并把它交给最高权威主权者，“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能够通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”，“这一点办到之后，像这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家，在拉丁文中称为城邦。
这就是伟大的利维坦的诞生，用更尊敬的方式说，这就是活的上帝的诞生。
”而国家的本质是一个根据社会契约和人们的授权，运用全体人民的力量和手段来进行共同防卫和维护和平的人格。
洛克指出，由于“自然状态”存在种种不便的情形，“使他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力，交给他们中间被指定的人来专I'-J力n以行使；而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使。
这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。
”⑧也就是说，为了使天赋的权利得到可靠的保护，就需要一种既凌驾于每个个体之上，又能代表每个个体意志的公共权威来裁决和调整人与人之间的这种利益冲突关系。
于是，每个兮体必须转让其自身的部分自然权利，通过个体间的契约建立一个公共权力来保护每个个体的权利不受他人的侵犯，自然权利在公共权力产生之后受到其明确的保护而成为政治权利，并从这些基本的政治权利推演出其他政治权利。
在洛克看来，政府的公共权力“起源于契约和协议，以及构成社会的人们的同意。
”①政府的公共权力是人民委托的，应该受到委托目的的限制，一旦政府忽略或破坏这一目的，委托就自然取消，人民有权收回他们的权力，而且判断政府公共权力是否辜负了人民委托的裁判者只能是人民。
卢梭的观点则显得更为激进。
他认为，真正合乎理性要求的国家应该是社会契约的产物，因此“‘要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样自由。
’这就是社会契约所要解决的根本问题。
”②在卢梭看来，主权体现着人民的意志，是公意的运用，政府只是公民与主权者之间的一个中间体，是为人民服务的，它与人民之间不是订约的问题而是服从的问题。
“什么是政府呢?政府就是在臣民与主权者之间新建立一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。
”⑨从上面的分析可以看出，近代社会契约论在不同的论者那里其具体内容、论证方式是不一样的，甚至政治主张也是大相径庭的。
但是，在更深的理念层次上，他们的基本精神是共同的，即从自然权利出发，经过社会契约这个中间环节，最后推导出国家和政府的公共权力来自于人民的给予和委托的结论，借以彻底否定君权神授理论。
自此，人民是公共权力的合法性来源成为了共识。
④正像美国学者梅里亚姆所言：“人民是一切正当政治权力的基础这个命题在当时是简直没有争论，由于一切人生来都有同样的天赋权利，一切合法政府必须以个人同意为根据，因此人民大众显然是国家的基础。
无论何种主权非经人民同意批准，都无法存在或继续存在。
因此，人民所固有的和不可剥夺的主权就被认为是一个其有效性无可争辩的政治原则——一个无懈可击的前提。
尽管这个学说经常被引用，但很少有人对它进行科学的探讨；确实，它被一致公认到这个地步，以致再对这个问题苦心议论似乎是多余的了。
”①因此，有两个基本的理念被确立了下来。
一是公共权力的基础和来源只能是人民，人民是公共权力的“所属主体”，二是人民让渡“私权利”’，设立公共权力的目的是更好地保护自己的“私权利”，体现了公民对公共权力的期待，而且是对公共权力“为善”的价值期待。
这就是格劳秀士所言的，国家是“完善的团体”；霍布斯所言的，国家是“伟大的利维坦”、“活的上帝”；斯宾诺莎所言的，“在国家中生活……更为自由”；卢梭所言的，国家是“一个道德的与集体的共同体”、“公共的大我”和“公共人格”等等。
②实际上，社会契约论又是以理论的形态折射了近代政治实践中的公共权力主体的分离状态。
一方面，人民是公共权力的“所属主体”这是确定无疑的；另一方面，公共权力又被赋予了特定的人即国家和政府，国家和政府是公共权力的实际“行使主体”，契约本质上是“所属主体”和“行使主体”之间的契约和委托。
因此，古代原始社会和古希腊城邦直接民主政治下的公共权力主体的统一状态，即亚里士多德所言的“人人轮番当统治者和被统治者”的美好状态消失了③。
近现代政治理论和实践的核心问题就是如何解决公共权力“所属主体”和“行使主体”的分离状态所带来的矛盾。
其中一个重要的问题就是“所属主体”和“行使主体”的地位及其关系。
对此，卢梭指出，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤销他们，对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题，而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。
”④所以，从主属关系的角度来理解，毫无疑问，“所属主体”是主，“行使主体”是从，公共权力的行使主体始终不能脱离所属主体而任意行动。
而且在一切较为进步的国家形态和政治体制结构形式中都以法律的形式加以了明确的规定。
不论其体现的阶级意志和阶级利益如何，在形式上资本主义的代议制政府和社会主义的人民代表大会制都将公共权力分解为所属主体与行使主体的两种形态。
如一些资本主义国家一方面在宪法条文中写进了主权在民的权力归属主体——民，另一方面又在宪法中设立了完整的国家机器即权力行使主体——政府机构。
《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。
人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。
”此条非常典型地将权力归属主体(人民)和行使主体(机构)作了分解，而且在《中华人民共和国宪法》第三章专章规定了国家机构。
除规定了机构的设置原则、程序外，还规定了一系列行使权力的途径和手段。
毫无疑问，权力是一种力量，它可以决定并改变有关参与者的物质关系、精神关系乃至于意识关系。
可以说，公共权力在整个权力系统中是最为敏感的权力形态，它会涉及到相当广度和深度的社会生活领域，几乎对每一个社会成员都有影响。
在政治实践中，公共权力的行使在绝大多数情况下比其所属更重要，因为行使者的影响力似乎比所属者的影响力更大，行使主体似乎比所属主体对社会的物质关系、精神关系、意识关系有更大的影响作用。
事实上，人们在谈论和研究公共权力时，并没有把焦点放在所属主体一方，几乎毫无例外地都放在行使主体一方。
从两个主体的客观表现来看，归属主体虽然从绝对数和相对数上都要大于行使主体，但其呈现出较大的零散性、分散性，其结构尤其松散。
行使主体则不然，其数量的大小虽不能与归属主体相提并论，但其有着无可比拟的集中性，结构严谨性和较大的聚合力。
现代国家权力的行使主体都构成了一个特殊的社会阶层，利益具有一致性，为其共同利益而呈现出的凝聚力亦相当大。
这个事实说明，公共权力所属主体和行使主体的关系并不似契约论者从理论上阐述的那么简单。
由于体系结构、传统文化、民族意识等内外因素的影响，权力所属主体并不能独立地、从容地解决其与处于从属地位的行使主体之间的关系。
也就是说，一方面公共权力是“公属”的，另一方面公共权力又被“私掌”，而且由于“私掌”公共权力的行使主体是一个特殊的利益集团，所以，公共权力在运行中极有可能违背其“善”的目的，而具有“恶”的可能，即权力的异化。
思想家在表达了对公共权力“善”的价值期待的同时，也表达了对公共权力“可能的恶”的深切忧虑和不安，这是对公共权力的怀疑与不信。
亚里士多德说：“人们要是其权力足以攫取私利，往往就不惜违反正义。
”①孟德斯鸠就是基于权力“可能的恶”，才论证了三权分立的必要性。
他认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。
有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。
”②洛克则精辟地指出：“谁认为绝对权力能够纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性，只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反。
在美洲森林里横行不法的人，在王位上大概也不会好多少；当他身居王位时，或者会找出学说和宗教来为他加于他的臣民的一切行为辩解，而刀剑可以立刻使一切敢于责难他的人们保持缄默0”③美国学者格尔哈斯·伦斯基指出：“权力有作恶的滥用的自然本性：这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。
”④。
