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当前我国行政体制改革的重点及突破口选择(1)[内容提要] 当前我国的行政机构改革与政府职能转变已陷入到了“双重困境”。
关键在于中央与地方的“纵向权力下放”与“横向权力调整”互相脱节，致使一些深层次矛盾和问题虽经多次改革而得不到根本解决。
因此，中国下一步应当依照《宪法》的规定，必须撤消职能定位模糊的“地区建制”，必须取消不符合法律规范的“地级市政府”，从“城乡合治”走向市、县分置，建立和完善实行“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。
改革开放以来，中国始终跳不出行政机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”恶性循环的怪圈，也未能实现政府职能转变的根本性突破，已经陷入到了“双重困境”。
问题的关键就在于，我国过去20多年的行政体制改革都是从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置，中央与地方的“纵向权力下放”与“横向权力调整”互相脱节，致使一些深层次矛盾和问题虽经多次改革而得不到根本解决。
前不久，温家宝总理在全国农村税费改革工作座谈会上提出了，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”[1]。
这预示着中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到了“减少层级”的行政体制改革。
种种迹象表明，新一届中央决策层已不仅仅局限于在原有行政体制上去考虑政府改革的问题，而是更加关注从整个行政体制架构上去寻求政府改革的新突破。
一、当前我国行政体制改革的重点是“减少层级”改革开放以来，我国相继于1982年、1988年、1993年、1998年、20XX年每隔5年进行一次自上而下的政府机构改革，20XX年又开始进行以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为主要内容的“三配套”综合改革试点工作。
这种所谓的“渐进式改革”，实质是按先易后难的顺序，撇开了地、县两级这个“中间层”，而把好改的放在前面改，把不好改的放在后边改，结果使我国行政体制改革的整体效果大大折扣。
截止目前，国务院部门设置已由原来的100个减少到29个[2]，人员编制也由1997年的万人减少到20XX年的万人 [3]，省一级政府机构由原来的55个减少到40个，人员编制也精简了万人[4]。
对我国政府机构改革的几点思考随着我国社会主义市场经济体制的基本建立,商品意识和市场意识已经深深扎根于人们的思想观念中,国家已经从短缺经济进入买方市场,市场机制在国家经济发展中扮演着越来越重要的作用。
而我国政府机构的设臵却仍然沿袭传统计划经济体制的基本框架,其职能也没有进行相应的调整。
封闭、半封闭、政企不分、企业办社会的运行机制,使企业正常的市场行为受到众多的婆婆”的干预,这就使市场在配臵资源方面的基础作用被削弱。
同时,建立在传统的计划经济体制之上的庞大的政府机构,由于分工过细,权力过大,以致造成了机构臃肿、人员过多、政企不分,滋生出了官僚主义,助长了不正之风,也给财政带来了沉重的负担。
因此,九届人大一次会议提出的政府机构改革,正是要破除现行政府机构的种种弊端,推动我国经济和社会的协调发展,同时这也是实现我国小政府、大社会的政府机构格局的需要,是把现行的官本位色彩较强的行政机构变为办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系的需要,是一场具有十分重大的经济意义、政治意义和社会意义的深刻革命。
一、膨胀———欲拨不能的困惑我国现行的政府管理体制形成于建国初期至50年代中期。
该体制借鉴了原苏联的政权建制模式,以高度集中的计划经济为前提和基础,以部门管理为主要标志和特点。
近40年来,我们党和政府为建立和完善一个结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制,先后进行过6次机构改革,即1951年以加强中央集权为中心内容的政府机构改革;1956年以扩大地方自主权为主体的政府机构改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的权力,中央精简以事业单位为重点的政府机构改革;1982年以大幅度撤并经济管理部门,并将条件成熟的单位改建为经济实体组织的政府机构改革;1988年以推进政府职能转变,实行三定”的政府机构改革以及1992年以政企分开为中心的政府机构改革。
六次机构改革,虽然都有一定的成效,却一直未能跳出精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
我国政府机构的七次革命研究综述作者：王君霞学号：2008013317摘要：政府机构的设置直接影响到政府处理政务的效率，从而制约着社会经济政治的发展。
新中国从成立来，国内环境复杂而又不断地变化。
为了适应各种环境的变化和新中国的不断强大，我国政府先后进行了七次较大的改革，并取得了相当大的成就，也吸取了很丰富的经验。
对于政府机构的革命的研究，对于深入了解我国政府机构的历史和对未来政府机构的设置有着非常重要的意义。
本文将对这七次革命进行逐一描述和分析，总述七次革命的经验和教训。
关键字：七次革命政府机构改革自从1949年新中国成立以后我国的政府机构相继进行了七次较大的改革，从1952年的第一次改革到1998年的第七次改革，被称为政府机构的七次革命。
一、新中国建立初期的政府机构新中国成立以后，中国共产党和全国人民面临着十分严重的暂时性困难和严峻的考验。
当时国内尚有相当数量的国名当反动派军队仍在部分地区负隅顽抗；解放区的土改尚未开始，封建地主阶级没有完全被打败；经济一片萧条，人民生活困苦不堪。
因此，新中国面临的主要任务是：将人民解放战争进行到底，并彻底完成新民主主义革命的任务，恢复和发展国民经济，巩固人民政权，建立和健全新民主主义的政治制度和经济制度，为社会建设主义创造条件。
这就是新中国初期政府制度确立的历史条件。
1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，大会通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，大会还选举了中央人民政府。
它包括中央人民政府委员会以及由它任命，组织并受其领导的政务院，最高人民法院，最高人民检察署和人民革命军事委员会五个部分。
其中政务院是国务院的前身，是国家政务的最高执行机关，政务院设立了35个部门，以管理国家行政工作。
二、从1952年到1998年的七次改革（一）第一次机构改革（1952年）这是新中国成立以来的第一次机构改革，这次改革的背景是：1952年，新中国开始转向有计划，大规模的经济建设，从当年年底开始，由于从1951年起要执行第一个五年计划，完成计划中的大型建设项目。
对政府机构改革走出“精简—膨胀”循环怪圈的探讨[摘要] 从行政体制缺陷、利益症结和观念问题等方面分析了政府机构改革在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈中徘徊的原因,并据此提出了相应的对策,阐述了政府机构改革的关键是转变政府职能,实行政企分开,理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会三者的关系。
[关键词] 政府机构;改革;职能转变政府机构改革是适应世界经济一体化和我国社会主义市场经济发展的必然要求和迫切需要,是解决社会经济发展中各种深层矛盾的重要切入点和突破口。
因此,我们必须坚定不移地把机构改革推向前进。
改革开放以来,我国政府分别于1982 、1988 、1993 、1998 年进行过四次较大范围的机构改革,但至今收效甚微。
“十五”规划中,又提出要继续推进行政管理体制改革和机构改革,进一步转变政府职能,实行政企分开,政府不直接干预企业的经营活动,继续改革和精简政府机构,建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。
由此可见,我国政府机构改革的频繁程度世界罕见,平均4～5 年就有一次“大动作”。
但也从另一方面反映了这些年来我们依然在行政改革的“精简———膨胀———再精简———再膨胀”怪圈中徘徊,依然出现了中央政府的权威降低,巨额国有资产流失(以保守的估计,80 年代,国有资产每年流失500 亿元,90 年代,国有资产每年流失800亿～1000 亿元,目前,国有资产仍以每天1. 3 亿元的速度继续流失) 等有悖于行政改革初衷的现象。
这充分说明我国政府行政改革的理性程度和有效程度还不够高,间接反映出我国关于行政改革的理论阐述已经滞后于实践。
因此,转轨时期的我们,有必要对中国当代机构改革始终跳不出“怪圈”的原因进行深入的剖析,有必要对行政改革的实践进行理性的反思,并提出相应的策略,这对于推进新一轮的政府机构改革和提高我国行政改革政策实践的有效性和前瞻性,使政府更好地适应变化了的行政环境和知识经济时代的要求,进而有效地推动社会经济的发展具有十分重要的理论价值和现实意义。
一、我国政府机构改革形成“怪圈”的原因社会主义市场经济条件下,我国政府机构改革形成“怪圈”的原因是多方面的,但从根源上分析有体制缺陷、利益症结、观念问题这三个原因。
1. 行政体制缺陷。
改革开放以来,我国经济体制改革实现了由社会主义计划经济向社会主义有计划的商品经济以及社会主义市场经济的根本性转变,经济体制改革基本上改变了过去那种僵化的格局。
然而,政治体制改革却举步维艰,以中央高度集权的计划体制为母体,以包办一切、统管一切为特征的行政体制依然存在,这样便经常造成市场失调、决策失误,造成平均主义和懒惰状态,造成管理的混乱、僵化和低效率, 进而禁锢和破坏了生产力的发展。
我国行政体制的缺陷,体现在机构问题上则是:一方面“, 人人有饭吃”的原则保证高就业率,但这并不意味着有高生产率做基础,生产需要并未与就业水平同步发展;于是,以世界最快速度增长的国家,其社会成员却无法充分安置到经济领域,只能安排到机关事业单位中;结果,机构人员猛涨。
另一方面,行政管理对象并非因社会经济迅速发展,而是因行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2001 年第4 期p{ J OURNAL OF FUJ IAN SCHOOL OF ADMIN ISTRAT ION AND FUJ IAN INSTITU TE OF ECONOMICS AND MANAGEMENT No .4 2001© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 包办和统制才得以“扩大”,在同一管理范围内,尤其是在现有水平和质量上,按照行政主体的地位、影响和权能的需要,不断进行简单的切割划分和调剂配置,越切越碎,越分越乱,切出来的“新”部分越来越多,对设立新机构、增加新人员以便加强管理的需要也越来越大。
从而导致“一碗粥越来越多人喝”,因人设事,一再增添机构,机构和人员越来越庞杂,而政府的效能却越来越差,什么事都想管,却什么事都管不好。
政府部门穷于应付繁杂的事务,无心开拓,只考虑维护和发展自身的职能职权与地位影响,实现自身的持续扩张,而不关心企业的发展、资源的合理配置、财政的消耗以及整个社会经济的发展。
这种“争权利、不负责”,以“大政府、小社会”为目标模式,以“大统制、小服务”为行为模式的传统行政模式,与精简、效能的原则相违背,从而不断产生和恶化机构问题。
2. 利益症结。
主要是争吃财政饭和企业饭的利益关系。
公共部门都争吃财政饭,行政机构还争吃企业饭(紧抓企业不放,长期政企不分) 。
在计划经济体制下,机构人员越多,争得的财政份额就越大, 给领导带来的满足感也越大。
在市场经济体制下更是如此,利益取向必然多元化,经济利益的诱惑力比传统的计划经济体制时代要强大得多,各种机构和人员都争相前来吃财政饭。
由于机构内部人员的利益追求造成了机构膨胀。
对此,西方公共选择理论已作了深刻的剖析。
它依据经纪人假说,认为“个人是以追求自身的利益为最大目标”, ①并把个人作为集体行为的出发点,把个人的选择或决策当作公共选择或具体选择的基础,认为集体的行为动机也由个人的行为动机决定。
由此推论政府的行为动机也最终是由其中的组成人员的动机决定的。
但政府机构的公共服务性和非盈利性,使得他们不能明确追求自身经济利益,于是只好用另一种方式即扩大政府机构来满足他们的利益追求。
我国政府机构的重叠庞大,人员庞杂,人浮于事,使得“吃饭财政”的现象越来越严重。
我国目前3300 万“吃皇粮”者,占全国7 亿总劳动力的比例大约为5 %。
1997 年全年行政事业单位的“人吃马喂”费用3600 亿元(人均11000 元左右) ,占当年国家财产收入的41. 60 %。
②在此情形下,中央与地方财政几乎都成了“吃饭财政”。
行政机构除开有自己的财政利益外,还有自己特殊的利益所在即企业。
专业经济行政部门掌握了整个企业管理权,而且还直接充当大中型企业的“婆婆”;一直死抓住企业不放,与企业的利益紧紧地捆在一起,因为放弃对企业行政,就等于放弃自身特殊而重大的利益,更等于放弃自己的生存权。
总之,这些利益角色不在乎财政压力的精简、统一、效能的要求,只盯住自身利益进行公共生活,千方百计争取和扩大享受公共利益的机会,尤其在政企分开问题上就显得更加富有“抗改革性”。
这使机构问题总卡在这里,治不了,还反弹,成为全国性、全社会性的大问题。
3. 观念问题。
即对机构问题有糊涂的认识,对机构改革有逆反抵触的情绪,观念上总转不过弯来。
由于长期受计划经济体制的影响,现在还有相当部分的政府部门和领导总认为只有政府直接管理企业才是社会主义,才能发展社会主义国有经济,并且形成了一种政府机关直接干预企业经营的习惯,似乎不这样就无事可做,就有失落感。
“权力本位”和“官本位”的思想观念根深蒂固。
一方面,在计划经济体制下,政府直接管理企业,企业成为政府的附属物,转为市场经济后,企业成为市场的主体,而政府成为市场的配角,但是政府部门却难以转弯子,不甘心放弃,似乎政府不直接管理企业就不能体现政府的职能,政府就无所作为,无事可干,于是不顺从市场规律的支配,仍在经济舞台上唱主角,把权力牢牢地握在自己手中。
另一方面,放权让利,转变职能,使一部分官员们有一种失落感,心理失衡,认为放权就是“失利”,为了减少权利的损失,一些政府部门采取“上有政策,下有对策”的做法,明里暗里抵制政企分开、简政放权等各项改革措施。
“权力本位”的思想观念作祟,使得“政府办企业”的现象没有从根本上改变,且加重了政府的负担,影响了政府的效力,阻碍了政府职能转变和政企分开,更束缚了国有企业的手脚,使其难以成为真正的市场主体。
二、政府机构改革真正走出“怪圈”的对策不改革或推迟改革都是没有出路的,而要彻底解决机构问题,使改革真正走出“怪圈”就要抓住并革除问题的症结。
历次机构改革的实践表明,之所以会形成“怪圈”,是因为改革没有从转变政府职能这个关键问题入手,或在改革中没有把它落到实处。
只要政府职能没有从根本上转变,人员职责不明确,领导方式、思想观念、工作作风不改变,即使机构合并的合并,撤的撤,也仍然解决不了问题,且改革的风头一过又开始增人设机构,重蹈旧制,于是形成了一个“精简———膨胀”的循环怪圈。
因此,我们必须吸取过去的教训,按照发展社会主义市场经济的要求,进一步转变政府职能,实行政企分开。
要切实抓好这一突破口,真正实现政府职能转变,必须正确处行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2001 年第4 期J OURNAL OF FUJ IAN SCHOOL OF ADMIN ISTRAT ION AND FUJ IAN INSTITU TE OF ECONOMICS AND MANAGEMENT No .4 2001 p|© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,在这三者关系中寻求最佳平衡点。
1. 寻求政府与市场的平衡点,正确处理好政府与市场的关系。
政府与市场作为两种基本的制度安排,各有利弊,也各有自己运行的规律。
为了实现政府与市场二元机制的最优组合,只能是把“看不见的手”和“看得见的手”二者相结合。
构建一种有效的协调机制,在不断的试错和选择中,寻求政府与市场的最佳结合点。
政府既不应参与市场之中,又不应置身于市场之外,而应当从宏观的高度驾驭市场,按照客观的市场规律,因势利导,纠正市场的偏差,弥补市场的不足,使市场经济正常、健康地发展。
政府要真正做到驾驭市场,就得摆正位置。
一方面,要维护而不能取代市场的主体地位,创造条件使配置社会资源的调节作用得以充分发挥;另一方面,要尽快转变政府职能,使公共管理的职能适应市场经济的需要。
作为“守夜警察”,政府的作用主要是:为市场的健康发育提供公平合理的制度和规则,并通过有效执行与市场规则有关的公共政策来维护合理的市场交易规则,建立必要的市场秩序;同时,政府要依法充分尊重和保护市场主体的独立法人地位,严格规范市场主体的市场行为。
另外,政府还要动用公共权力,在严格规范市场主体行为的同时,严格规范政府自身的公共行政行为。
“市场调节与政府调节都必须依法”, ③政府只有真正实现导向、管理、协调与服务这些公共职能,市场经济才会沿着正确的轨道健康发展。
而只有社会经济不断获得发展,才能提供充足的就业机会,为被精简人员创造良好的就业条件,从根本上真正消除机构臃肿的问题。
2. 寻求政企分开的平衡点,正确处理好政府与企业的关系。
