建立国家公园体制总体方案

第３９卷６期　２０１６年１１月　安徽师范大学学报（自然科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ａｎｈｕｉ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｎａｔｕｒａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　Ｖｏ１．３９　ＮＯ．６　ＮＯＶ．２　０１　６　

ＤＯＩ：１０．１４１８２／】．ｃｎｋｉ．１００１—２４４３．２０１６．０６．０１３　

中国国家公园体制建立的若干思考　

彭红松　，　章锦河　，　陆　林２，　韩　娅２，　曹晶晶　

（１．南京大学国土资源与旅游学系，江苏南京２１００２３；２．安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽芜湖２４１０００）　

摘　要：国家公园体制是一种严格保护自然与文化资源，并实现可持续利用的理念和模式，具有国　

家主导性、公益性和科学性的特征．建立中国国家公园体制，是主体功能区战略的重要组成部分，是　建设生态文明和美丽中国的实践．在回顾国家公园的理念及实践的基础上，认为在中国现有保护地　

管理体系下，厘清国家公园的内涵与边界，明确产权归属和管理主体，打破行政区划壁垒，协调保护　与利用的关系，实现所有权、管理权、经营权的分立与制衡，是建立国家公园体制亟待解决的五个基　本问题，并讨论了建立中国国家公园体制的现实路径，以期为决策提供参考．　关键词：生态文明；国家公园；国家公园管理委员会；中回　

中图分类号：Ｆ５９　文献标志码：Ａ　文章编号：１００１—２４４３（２０１６）０６—０５７５—０５　

１　问题的提出　

当代中国城市化和工业化飞速发展，其空间溢出效应一方面促进了社会经济发展，另一方面也导致生态　

空间日益碎片化、孤岛化，生态安全与否成为制约未来中国社会经济发展的重要因素．党的十八届三中全会　

首次明确提出“建立中国的国家公园体制，划定生态红线，健全自然资源资产产权和用途管制制度，改革生态　环境保护管理体制”．建立中国国家公园体制是加快生态文明建设和文化建设的重要举措对进一步优化和完　

善中国的保护地体系，优化国土资源空间布局，维护国家生态安全，具有重大战略意义．　国家公园的概念最早由美国艺术家乔治・卡特林（Ｇｅｏｇｅ　Ｃａｔｌｉｎ）提出．在美国西部大开发的背景下，他倡　

我国国家公园体制建立的法律问题与对策

本文介绍了我国国家公园体制建立的背景，分析了存在的主要法律问题，提出了法律对策。要制定专门的法律法规，明确国家公园的概念和国家公园体制的各项制度;明确界定国家公园的法律概念，辨清其与相关保护区的区别;建立专门的国家公园管理机构，明晰其职权和职责。

标签： 国家公园体制;建立;法律问题;对策

一、我国国家公园体制建立的背景

国家公园已是国际社会普遍认同的自然遗产保护模式。自然遗产是大自然留给人类最珍贵的自然财富，维系自然遗产的可持续性是人类文明进程中的重大责任。自1872年世界上第一个国家公园由美国以法律形式确立以来，历经一百多年的发展，由于很好地处理了自然资源保护和开发利用之间的关系，国家公园具有的先进性和适用性，并未因政治体制、经济发展水平的不同失去吸引力，现在已成为世界绝大部分国家和地区保护自然地的主要方式。截至2014年3月，世界保护区委员会（WCPA）数据库统计的属于国家公园（Ⅱ类）的数量达到5219个。

国家公园体制已成为我国生态文明制度建设的重要抓手。工业化和城镇化对自然资源的巨大需求，以及现有自然遗产保护管理体制存在的诸多问题，导致我国生态环境持续恶化、自然遗产品质严重下降。这已经不能满足国民对优美环境和旅游休闲的高涨需求，因此十八大报告提出“大力推进生态文明建设，必须树立生态文明理念，加快建立生态文明体制，健全国土空间开发、生态环境保护的体制机制。”十八届三中全会《决定》进一步指出“加快生态文明制度建设，建立国家公园体制”。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015）再次提出“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。”可见，国家公园体制已成为完善我国生态环境保护体制，建立生态文明制度的重要内容。

我国已经先期开展了国家公园的试点工作。2006年云南迪庆藏族自治州以地方立法的方式成立了香格里拉普达措国家公园，2007年6月该国家公园正式揭牌。2008年6月，国家林业局同意将云南省列为国家公园建设试点省。2008年10月，国家环保部和旅游局批准建设国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。2014年3月，国家环保部和旅游局批准将浙江仙居县和开化县作为国家公园的试点县。2015年5月，国务院批转《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》中明确提出“在9个省份开展国家公园体制试点”。国家公园体制的建立涉及到多个部门的利益，所以为了进一步推动国家公园体制试点工作，今年5月20日发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》，根据该方案，国家拟在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海开展建立国家公园体制试点，每个省

国家自然保护地分类及管控要求

我国的自然保护地，根据两办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确我国自然保护地分三级（按照生态价值和保护强度）三种类型。

先说说这个文件出台的原因，我国经过60多年的努力，已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用，但仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。为了解决这些问题，国家层面出台意见，对现有各种保护地进行优化调整，要达到的目的就是形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

第一级第一种国家公园：是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。2017年李克强总理在中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议所做政府工作报告中提出，2017年9月两办印发《建立国家公园体制总体方案》并设立

10个试点分别是三江源、东北虎、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措国家公园体制试点。2020年试点建设即将结束，总结评估，正式设立。

第二级第二种自然保护区：是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。具有较大面积，确保主要保护对象安全，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境。

第三级第三种自然公园：是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。

中国的国家公园时代来了

作者：耿国彪

来源：《绿色中国》2020年第08期

近日，在湖北省神农架国家公园科学研究院大龙潭金絲猴野外研究基地，母猴“小贝”诞下了一只雄性幼崽。这个新诞生的机灵呆萌的小家伙儿名字叫做“扇贝”，是今年诞生的第9只金丝猴宝宝。

“国宝”金丝猴是神农架生物多样性保护的旗舰物种，被誉为“华中屋脊精灵”。神农架国家公园科学研究院副院长姚辉介绍，大龙潭金丝猴群体是神 农架金丝猴群体中最小的一个种群，数量有90多只，7个家庭，1个全雄单元。据第三次金丝猴种群调查，目前神农架金丝猴种群数量已从2005年的8个增至10个，数量从1280余只增加到1470余只，栖息地面积从210平方公里增至354平方公里。

这只是各国家公园试点中一个物种种群数量改善的事例。在其他国家公园试点也经常有这样的故事出现。

近日，祁连山国家公园青海省管理局联合北京大学开展荒漠猫专项调查时，从野外回收的红外相机数据中发现了一组荒漠猫抚育幼崽的画面。照片中是一只雌性荒漠猫安静的守护在旁边，看着4个孩子相互打闹、嬉戏玩耍的场景。

荒漠猫为中国所有猫科动物中仅有的特有物种，《世界自然保护联盟》（IUCN）濒危（EN）物种，荒漠猫在全国数量稀少，分布密度低，对其生活史所知甚少。据专家介绍，此次调查到一只雌性荒漠猫能成功抚育4只幼崽的情况实属罕见，这充分反映祁连山国家公园青海片区内物种食物链完整，顶级野生动物食物充足，荒漠猫、雪豹等猫科动物种群繁殖率较高。 建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。

截至目前，我国已建立东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源和南山10处国家公园体制试点，涉及青海、吉林、海南、浙江等12个省份，总面积约22万平方公里，占陆域国土面积2.3%。