湖南省流域生态补偿实践及改进建议

综述与专论

▲HUANJINGYUFAZHAN 1我国流域生态补偿发展实践与政策建议巨文慧1，孙宏亮1，赵越1，刘海龙2（1.生态环境部环境规划院，长江经济带生态环境联合研究中心，北京󰀃100012；2.生态环境部环境工程评估中心，北京󰀃100012）摘要：我国流域生态补偿近年来发展较快，流域生态补偿已经成为生态产品价值实现的重要途径，为解决上下游水生态环境共治共管提供了有力抓手，有效平衡了生态保护贡献者和受益者之间义务与权利。但实践中也存在补偿方式单一、与其他政策衔接不足、内生动力不足等问题，仍需加大中央财政支持力度、强化市场机制、完善保障体系并探索综合示范。关键词：流域生态补偿；政策实践；问题建议中图分类号：X171 文献标识码：A 文章编号：2095-672X(2019)11-0001-02DOI:10.16647/15-1369/X.2019.11.001Development practice and policy suggestions of Chinese watershed ecological compensationJu Wenhui1,Sun Hongliang1,Zhao Yue1,Liu Hailong2(1.Chinese Academy of Environemtal Planning, United Center for Eco-Environment in Yangtze River Economic Belt, Beijing100012,China；2.Evaluation Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection,Beijing 100012,China ) Abstract: In recent years, Chinese watershed ecological compensation has developed rapidly. Watershed ecological compensation has became an important way to realize the value of ecological products. It also provided a strong method for the co-governance and co-management of upstream and downstream ecological environment, and balanced the obligations and rights between contributors and beneficiaries of ecological protection effectively. However, there are also problems such as single compensation method, inadequate linkage with other policies, and insufficient endogenous motivation. There is still a need to increase central financial support, strengthen market mechanisms, improve the guarantee system, and explore comprehensive demonstrations.Keywords: Watershed ecological compensation;Policy practices;Problems and suggestions1 生态补偿政策快速发展我国流域生态环境补偿政策经过了长时间的探索和发展。2015年，《生态文明体制改革总体方案》提出探索建立多元化补偿机制。2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，要求推进横向生态补偿，研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。同年财政部、环境保护部、发展改革委、水利部联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，明确了2020年各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态补偿机制基本建立，2025年跨多个省份的流域上下游横向生态补偿试点范围进一步扩大的目标，推进了流域上下游横向生态保护补偿机制的建立。2018年12月国家发展改革委等九部委联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》旨在建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，激发全社会参与生态保护的积极性。同时为了推动长江流域生态保护和治理，建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制，2018年印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，加强长江流域生态保护与补偿制度设计并鼓励地方政府建立相邻省份及省内长江流域生态补偿与保护的长效机制。2 我国流域生态补偿实践2.1 流域生态补偿试点实践不断发展按照《生态文明体制改革总体方案》和《关于健全生态保护补偿机制的意见》的要求我国已经建立的跨省流域生态补偿试点包括安徽浙江新安江、广西广东九洲江、福建广东汀江-韩江、江西广东东江、河北天津引滦入津、云贵川赤水河以及河北北京密云水库及上游等7个流域。在实践中补偿范围不断扩大，补偿考核指标加严加密，补偿资金不断增加[1]。补偿范围从汀江—韩江、引滦入津流域等污染较重的流域扩展到水质良好的赤水河、密云水库及上游流域，从以治理污染水域转变为改善优良水域。补偿考核指标不在拘束于化学需氧量、氨氮、总磷等常规性指标，密云水库及上游流域将总氮纳入考核，赤水河流域依据表1 跨省流域上下游横向生态补偿情况 序号流域补偿时间上下游省份已落实补偿资金中央财政支持情况水质变化情况1新安江流域第一轮：2012年-2014年6亿元9亿元2012年至2017年街口断面水质为优，稳定保持在Ⅱ类，达到考核目标要求第二轮：2015年-2017年12亿元9亿元第三轮：2018年-2020年2亿元/2九洲江流域第一轮：2015年-2017年6亿元8亿元2018年山角断面年均水质达到Ⅲ类标准，达到考核目标要求第二轮：2018年-2020年2亿元/3东江流域2016年-2018年6亿元9亿元2018年兴宁电站、庙咀里断面年均水质均达到Ⅲ类󰀃标准，达到考核目标要求4汀江-韩江流域第一轮：2016年-2017年3.98亿元5.98亿元2018年汀江、梅潭河（含九峰溪）、石窟河跨省断面年均水质达到Ⅲ类标准，象洞溪跨省断面年均水质达到Ⅳ类，达到协议要求第二轮：2018年2亿元3亿元5引滦入津流域2016年-2018年6亿元9亿元2018年，黎河桥、沙河桥断面年均水质达到Ⅱ类标准，达到协议要求6密云水库及上游2018年-2019年3亿元6亿元2018年古北口、后城年均水质达到Ⅱ类要求，墙子路年均水质达到Ⅰ类标准，总氮年均值改善，达到考核目标要求7赤水河流域2018年-2020年2亿元/2018年清水铺、鲤鱼溪断面年均值水质达到Ⅱ类，达到考核目标要求资料来源：根据各省材料整理。环境与发展

生态环境学报２０１０，１９（３）：７５ｔ一７５６　Ｅｃｏｌｏｇｙ　ａｎｄ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗＪｅｅｓｃｉ．ｃｏｒｎ　Ｅ．ｍａｉｌ：ｅｄｉｔｏｒ＠ｉｅｅｓｃｉ．ｃｏｒｎ　

完善我国流域生态补偿制度的思考　

——以东江流域为例　

吴箐，汪金武　

中山大学地理科学与规划学院，广东广州５ｌ０２７５　

摘要：上下游对流域生态资源保护做出的贡献与生态利益享有的不平等导致区域间社会经济差距的扩大，需要通过生态补偿制　

度的建立和完善来实现区域统筹和谐发展，但我国现行生态补偿制度由于行政区界限制、相关法规建设不完善、补偿方式较单　

一、补偿标准测算困难等原因面临不少问题和困境。以东江流域现行生态补偿措施为视点，分析了当前生态补偿研究实践中存　

在的问题；进而以此为基点根据流域生态系统的连贯性与人类政治结构分割性之问的矛盾进行反思，提出打破流域行政区界限　制，统筹构建流域“生态共同体”的理念；并在此理念指导下，提　采取“政府主导、市场运作”策略。即在明确界定流域范围后，　

首先由‘暾府主导”开展全流域综合规划、建立和完善省内流域统管机制、跨省流域生态共享共建统筹协商机制；其次以水质水　

量、出售许可交易权方式测算“生态共同体”之间核算补偿资金，并结合“市场运作”实施多样化并进补偿方式；同时建立流域生　态补偿奖惩制度并将其纳入“生态共同体”干部绩效考核体系，构建流域补偿的长效机制，完善我国流域生态补偿制度。　

关键词：生态补偿；生态共同体；东江流域；流域规划　

中图分类号：Ｘ２２　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７４．５９０６（２０１０）０３．０７５１—０６　

流域的开发一利用一保护是一个区域性问题，　

往往涉及多个不同级别和层次的行政区域，上下游　

各行政区之间除了在水资源利益上具有一脉相承的　

关系外，经济、社会方面也有着千丝万缕的联系。　

从流域整体来看，上下游之间由于先天发展条件、　

自然禀赋、区位特征等存在差异，一般而言，上游　

现代经济信息364建立岷江沱江流域水生态环境保护横向补偿机制对策建议王吉泉　廖　姣　林　柯 成都市委政研室张　辉　李春蝶 成都市生态环境局摘要：为健全水生态环境保护横向补偿机制，促进补偿公平性、标准化，本文以岷江沱江流域为例，研究了水生态环境保护横向补偿范围、补偿对象、补偿内容、补偿方式、补偿费用标准等，提出优化对策建议。关键词：水生态环境保护；生态补偿；机制建设；岷江沱江流域中图分类号：X321；X143 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2019)022-0364-02一、前言为贯彻落实习近平总书记“要坚持把修复长江生态环境摆在推动长江经济带发展工作的重要位置，共抓大保护，不搞大开发”的重要指示，成都市2017年出台并实施《成都市岷沱江流域水环境生态补偿办法(试行)》以来，流域上下游区(市)县积极性明显提高，水环境质量得到明显改善，岷江(内江)出境黄龙溪断面2016-2018年水质由劣Ⅴ类改善为Ⅳ类，岷江(外江)出境岳店子断面2016-2018年水质由Ⅳ类改善为Ⅲ类；沱江出境临江寺断面2016-2018年水质由Ⅳ类改善为Ⅲ类，呈逐年改善趋势[1]。2019年一季度，成都市青白江、沱江等5条河流水质改善幅度领先全国。与此同时，调研发现，现有补偿办法还存在改进完善的空间，为此我们对标学习了浙江、重庆[2-3]等地流域生态补偿机制，形成了一些思考与建议。二、问题与困境尽管成都市在实施岷江流域水环境生态补偿办法、市饮用水源保护工作考核激励试行办法、主要河道跨界断面水质超标资金扣缴制度，积累了一些实践经验，但总的来看，无论在补偿政策体系构建上、在指标体系建设与运用上、在资金筹集方式和渠道上，都存在短板甚至空白。主要问题与原因表现为：（一）水生态补偿政策体系不够完备2016年底，财政部、环境保护部、发展改革委、水利部联合出台了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，明确到2020年，各省(区、市)行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立。2018年底，成都市在四川省支持下，与自贡、泸州、内江等7个地处沱江流域的城市共同签署了《沱江流域横向生态保护补偿协议》，从2018年起到2020年，7个城市每年共同出资5亿元，设立沱江流域横向生态补偿资金，但流域面积更大的岷江流域目前还未形成有效的上下游横向补偿机制。同时，成都市域内区(市)县间也仅有纵向补偿政策，横向补偿机制还停留在研究阶段。究其原因：一方面，目前我国没有专门的关于水生态补偿的法律、法规，对于不同的水生态补偿类型也没有明确的补偿方式，在部分现有的法律法规上，水生态补偿多以原则性居多，对水生态补偿制度的实施形成了障碍。如《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”该条款虽然为水生态补偿制度的建立提供了明确的法律依据，但并未就水生态补偿的具体制度进行规定。另一方面，水生态保护具有显著的“外部性”，补偿主体存在“搭便车”心理，缺乏补偿意识，难以就补偿责任与履行生态保护义务的主体达成一致。特别是流域上下游间，不同利益主体对水生态补偿的义务、补偿范围、补偿方式和生态服务功能价值认定上的分歧较大，缺乏有效协商，使得生态补偿管理不够规范，于是就出现“水生态补偿是个筐，什么都往里装”和“会哭的孩子有奶吃”等现象，导致区域间横向生态补偿机制迟迟未能建立。（二）水生态补偿技术标准存在壁垒一方面，监测标准不完善。断面监测是计算水生态补偿金额的唯一依据，每月定期对四级监测断面进行总磷、氨氮和高锰酸盐指数三种特征污染物监测，根据监测结果判定考核断面是否超标，进而进行扣缴或生态补偿。但《地表水和污水监测技术规范》和《成都市岷沱江流域水环境生态补偿监测工作方案(试行)》明确要求采取手动监测方式，不连续监测，故监测结果仅代表取样时间段的污染物浓度情况，无法真实反映本月的整体情况。另一方面，计算方法有缺陷。要遵循“超标者赔偿、改善者受益”的原则，最需要做到的是奖罚分明且公平。从成都市制定的岷江流域水环境生态补偿办法，并结合历年上下游区(市)县生态补偿情况分析可以看出，在计算方法上还存在三个方面缺陷：扣缴因子只考虑水质不考虑流量。这项制度采用的是单因子评价，即只评价特征污染物浓度，再根据超标倍数进行累计扣缴。污染物浓度与生态流量直接相关且呈反比关系，水流量大则污染物浓度小，水流量小则污染物浓度大，并不能真实反映输入污染的总量。这种计算缺陷可能会带来在监测期间故意增大生态流量以降低扣缴金额这种治标不治本的操作方式。未考虑特征污染物的治理难度用同一金额标准扣缴。高锰酸盐指数、氨氮是总量控制指标，成都的大部分断面地表水总磷浓度也不容乐观，且这三个污染物治理的技术难度与治理所需要的时间长短不同，浓度降低一个单位所需要花费的资金量也不同，用同一金额标准不能体现目标污染物治理的差异性。这种计算缺陷可能会让被考核区县产生一种只治简单的，放弃复杂的侥幸心理。采用平均扣缴方法削弱整治积极性。成都交界断面众多，同一考核断面涉及两个或以上的区(市)县，对交界断面所采取的平均扣缴虽是目前排污底数不清阶段的最佳方式，但由于交界区(市)县的区情、财力、主导行业均不同，加之排污底数不清，很难做到治污同向发力、各占一半的情况，某种程度上削弱了治理的积极性。Copyright©博看网 . All Rights Reserved.产能经济365（三）水生态补偿投入机制不够健全一是补偿方式单一。目前，在水生态补偿方面，成都市只建立断面水质超标资金扣缴和饮用水水源地保护激励两项制度，均采取单一的资金补偿方式，缺少流域层面的让保护者受益的水生态补偿框架，还未根据补偿主体和对象之间的损益关系，建立上下游对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元补偿方式。二是缺乏市场参与。从断面扣缴和水源地保护激励实践经验来看，两者都属于政府主导型，资金来源单一，资金的筹集主要通过财政转移支付或生态工程项目拨款实现，还未设立全市流域生态补偿专项资金，调动企事业单位和社会力量通过资金投入、优惠贷款、社会捐款等渠道参与水生态补偿不充分，排污权、水权交易等市场补偿方式还不成熟。三是补偿方法不优。由于还未建立系统完备的补偿标准，补偿方法往往由政府粗略估算后协商确定，由于补偿标准、支付流程缺少规范性，导致实际操作困难、利益分配不均。新津、金牛等地反映，9个断面实行平均扣缴，方法较为简单粗暴，没有综合考量水环境治理付出的代价等因素。三、工作建议为更好地促进生态补偿工作，成都市针对上述问题，前期已探索开展了生态监测网络体系、固定污染源企业动态清单、污染防治大数据综合决策管理系统建设等，为全面公平的核定生态补偿金额奠定了良好基础。同时，建议通过进一步健全制度建设、完善技术标准、加大人财物的保障等措施，在全市乃至全省更大程度地发挥生态补偿的正向激励作用，主要为以下三点。（一）完善生态补偿配套技术规范，优化考核评价方法。一是将断面流量指标纳入考核范围。即同时考虑断面水质目标和污染物通量，将上游水质污染产生的赔偿金额与上游水质优良产生的补偿金额和水量结合起来。将监测断面多年平均流量所在的不同范围赋予不同权重，计入赔偿金和改善金的计算公式中，同时辅以水生态监测网络以及24小时自动在线监测数据作为科学参考，共享上下游、干流支流水环境质量、污染源等数据作为佐证，健全监测数据链。二是特征污染物生态补偿赔偿金和改善金基数需差异化设置。生态赔偿金采用特征污染物浓度多因子累加计算、改善金采用单因子计算，可参照《排污费征收使用管理条例》附件排污费征收标准及计算方法为基础，根据成都市实际情况结合污染物治理难度等进行适当调整，以此确定氨氮、高锰酸盐指数和总磷的金额基数。三是针对交界断面需综合考虑入河排污情况。对于交界断面的处理最为复杂，必须建立在查清入河排污口的基础上，近期较难实现。可利用长江入河排污口排查整治为契机，摸清岷沱江流域入河排污口排污情况，根据排污量确定赔偿金和改善金的分配比例，以弥补平均扣缴的治理消极性。（二）立足生态价值转化，充分发挥补偿资金作用。建议：一是建立补偿价格形成机制，运用GEP等体系开展价值评估，综合衡量各行政区域空间规划利益调整、生态产品价值、生态系统服务价值、生态保护治理成本、发展机会成本，核定补偿资金受益基数并动态调整。二是拓展补偿资金来源，借鉴福建省闽江流域生态补偿机制，推动受益区(市)县每年按照上一年度地方公共财政收入一定比例向市财政上解流域生态保护补偿金，同步将涉及流域生态效益的行业企业、用水主体纳入资金筹集对象；深化排污权、水权、碳排放权交易试点，推动环境权整合到公共资源交易平台，吸引社会资本采取竞争性方式直接进入市场参与补偿。三是健全资金使用机制，将自然资源资产产权制度改革、城乡融合发展产权制度完善、排污口排查与排污许可工作成果共享，细分评判各类主体对治理成效或排放总量的贡献率，据此优化资金使用管理办法，促进资金精准落地。探索向社会公益组织、集体经济组织、个人购买生态服务，在购买合同和程序要件中加入收益机制相关内容，推动补偿资金由政府绝对主导的单纯投入向良性循环的市场运作转变。（三）强化政策配套支持，完善流域生态补偿格局。建议：一是增强协同效能。强化横向纵向协同，在现有断面扣缴的基础上，选取1-2条水质较差的岷沱江支流，组织上下游区(市)县开展横向生态补偿试点，对未列入试点、但自主达成补偿协议并取得治理成效的区(市)县予以额外奖励；强化上下政策协同，聚焦省、市补偿政策在断面设置、计算方法等方面的现有差异，主动优化试行方案，突出成都治水重点，避免重复扣缴加大基层负担。二是强化系统施策。坚持山水林田湖草是生命共同体的整体系统观，借鉴浙江省建立健全绿色发展财政奖补机制、安徽省全面推广“新安江模式”经验的做法，摒弃“流域治理只是治水”惯性思维，以生态优先、绿色发展统筹流域各环境要素、生态资源、重点生态功能区域的补偿机制，对治理措施和补偿资金进行整合；推动流域生态补偿与乡村振兴战略对接，在农村土地制度改革先行地区探索生态补偿信托模式，通过生态旅游、农业、康养和园区共建、绿色信贷等途径实现多赢。三是提升法治水平。借鉴苏州、无锡经验，加强试点总结，适时启动生态补偿地方立法，明确流域生态补偿的方式范围、权利义务、组织实施，规范生态补偿与自然资源资产负债表、生态环境损害赔偿等政策的衔接和边界，为下一步国家完善顶层设计提供成都方案。参考文献：[1]陈雨艳,罗彬,等.四川省“三江”流域水环境生态补偿标准的核算浅析[J].四川环境,2018,37(5):77-81.[2]俞晖,柳筱瑀.从帕累托最优的角度浅论淮河流域水生态补偿机制[J].水生态调查分析,2018(12):33-34.[3]杨晴,张梦然,等.基于国家主体功能区定位的水生态补偿机制探索[J].中国水利,2018(3):7-11.作者简介：王吉泉(1972-)，男，汉族，四川成都人，硕士，处长，主要从事区域经济研究。廖　姣(1984-)，女，汉族，四川成都人，硕士，副处长，主要从事区域经济研究。林　柯(1985-)，男，汉族，四川眉山人，学士，主任科员，主要从事经济学研究。张　辉(1985-)，男，汉族，湖北孝感人，学士，副主任科员，主要从事环境经济研究。李春蝶(1986-)，女，汉族，四川成都人，博士，副处长，主要从事环境经济研究。Copyright©博看网 . All Rights Reserved.

当前河长制存在的问题及建议

第一,流域管理机构和地方政府之间配合不顺畅。流域管理机构和地方政府对水资源保护工作的权责划分还不够明确,共同管理协作运行机制还不完善,流域管理的监测监控、执法监督、科技运用、资金投入等治理能力还比较薄弱,河流规划和控制不能做到保护优先的原则。

第二,确权工作进展缓慢。流域岸线和水利工程管理边际的确权划界涉及范围广、工作量大、难度高,推进缓慢。有些在管理维护时不承认权属,有些在涉及利益时争权属;甚至有些已经确权的,存在长期被周边群众耕种或违建占用现象,依法收回需要支付补偿金等情况,一定程度上影响执法管理。

第三,部门之间没有形成合力。河流污染治理工作涉及部门众多,部门之间职责仍有交叉、模糊或空缺,在解决某些具体问题时相关部门职责权限边际界定不清,配合不紧密、不顺畅,各自所开展的规划、政策、行政管理等工作还存在交叉重叠或权责脱节或多头治理等问题,缺乏统一有效的制度保障,难以协调形成治理合力,造成 “九龙治水、各自为政”的现象比较严重。

第四,区域间较难协调。流域相关地区由于发展基础和经济水平不同,其利益需求出发点也不同,对流域治理保护着重点也不同,流域上下游和城市间关系协调复杂,流域地区科学的生态补偿机制还未建立,难以全面有效规范河流整体的开发和水生态保护的行为,生态环保形势的复杂性、艰巨性和不平衡性仍然较为突出,“上游污染、下游治理”的现象依然存在,急需各级河长的共同努力。

针对当前河长制存在的问题，建议如下：

1. 进一步明确河长制的法律地位和权责。通过完善相关法律法规，明确河长制的法律地位和权责，使得各级河长在开展工作时具有更强的法律保障和权威性。

2. 加强流域管理机构和地方政府的协作。通过加强流域管理机构和地方政府的沟通协调，明确各自的责任和义务，共同推进水资源保护工作。

3. 加快推进确权工作。通过加快推进河流岸线和水利工程管理边际的确权划界工作，明确管理范围和权属，加强执法管理力度。