2016宁夏公务员考试备考指导： 申论热点之滥发的红头文件效力有多大

如何看待“红头文件”在执法和司法中的功能和地位09级国际法学院4班余乐20090740407在说到“红头文件”在执法和司法中的功能和地位这一问题，首先我们需要了解“红头文件”这一行政行为的具体含义。

“红头文件”，顾名思义，是老百姓对“各级政府机关（多指中央一级）下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。

而官称抽象性行政法律文件，从制定机关的权限来看，行政法规的制定机关是国务院，规章的制定机关是31个省、自治区、直辖市人民政府，49个较大的市人民政府，以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位。

而一般“红头文件”，有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时就可以制定。

由此可见，它与社会公众的生活密切相关。

“红头文件”的产生，具有行政和立法和双重属性，一方面在本质上，它依旧是一种行政行为，一种抽象行政行为；而另一方面，它在形式上市具有立法性的，但是它在实质上毕竟不同于权力机关的立法，因而其在司法实践中处于从属地位。

在执法中，“红头文件”是政府对社会公共事务实施管理的手段与依据之一，它与社会公众的生活密切相关。

国家的管理、政府的运作、百姓的生活都离不开这些“红头文件”。

“红头文件”是当下政府行政手段管理管理中的一个重要手段，是除国家相应部门制定行政法规规章之外的针对社会管理相对人发生法律效力的重要文件。

鉴于针对地方政府的行政行为，上级政府机构同时制定了相应的法律规范，行为准则，用来具体规范各级各地的行政机关的行政行为。

但是现在的问题在于，上级机关制定的法规法律体现的更多是上级机关的意志，在相应具体的问题规定的比较抽象，没有具体化行政行为措施以使下级机关严格执行，这样很容易使下级行政单位出现理解偏差而造成行政行为失当或者行政不作为，不利于下级机关正确行使行政职能。

在现实的行政管理过程中常常出现一些不带有普遍意义的，仅为某地区某部门独有的问题，解决这些问题的依据往往是难以在法律中找出，在行政法规和规章中也往往缺乏具体的内容，红头文件正好起到填补空白的作用。

红头文件咋成了推销文件作者：王石川来源：《浙江人大》2015年第02期近日，四川省公安厅治安管理总队原副总队长李荣飚因受贿罪被四川省资阳市中级人民法院一审判处无期徒刑。

掌握民用爆炸事务监管大权的李荣飚，利用其业务主管部门的红头文件，大搞钱权交易。

比如，为帮某民企打开产品销路，两个月中先后签审3份“红头文件”，而这些文件实则由该民企自己起草，还在文件中伪造出“受公安部委托开发该产品”的内容。

有了这“红头文件”，该民企的产品不仅价格翻倍，更是一路畅销。

其实，这些红头文件就是推销文件，作为“超级推销员”的李荣飚，如果不是身处要职，哪敢、哪能乱开红头文件？同类的案例有，湖南省郴州市原市委书记李大伦因受贿、巨额财产来源不明被判处死刑，缓期两年执行。

李大伦曾出过两本书，一本《大伦书法作品集》，定价418元;一本《岁月如诗》，定价35元。

靠这两本书，李大伦竟挣了3000余万元。

有关部门调查称，李大伦均是通过市委宣传部向党政机关强行摊派其作品。

与此相较，那些靠红头文件推销产品的企业，不也是靠强行摊派才一路畅销，赚得盆满钵满的吗？本来，市场经济是法治经济，讲求公平竞争，谁的产品质量更好，谁的服务更到位，谁的价格更有竞争力，谁就更容易占领市场。

但因为红头文件横加干涉，导致交易不再公正，这对那些老老实实做产品的企业，显然不公平。

如果权力一再干扰市场，何谈健康的市场经济？如果靠权力来打开销路，这样的产品值得信任吗？如果所推销的产品涉及公共安全，又会不会埋下隐患？对此，相关部门应当彻查。

红头文件与党政机关的权威和形象连在一起。

如果被用来推销产品，甚至为少数人牟利所用，其权威必然荡然无存，党政形象必然大受伤害。

近年来，一些党政机关乱发红头文件，比如2014年，湖南省双峰县县委、县政府以红头文件形式，“请求”将涉嫌收购25根象牙的犯罪嫌疑人取保候审;江苏徐州丰县农委通过下发红头文件，激励下属创收;某县下发红头文件卖烟，吐出了“权力烟圈”;某地下发红头文件，向张学友演唱会主办方索取门票……下发红头文件，本该有件必备、有备必审、有错必纠，为何那么任性？上级行政机关难道不该检查所属部门制定的规范性文件吗？当前，在简政放权，将权力关进制度笼子的环境下，必须用制度之剑斩断红头文件与市场的利益链条。

龙源期刊网 严查乱发文件损害公民权利作者：李松来源：《公务员文萃》2019年第01期在现实生活中，规范性文件損害公民合法权益，影响法制权威统一的现象并不少见。

如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生;一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力、争利益，乱发文件，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。

规范性文件俗称红头文件，是老百姓对国家机关制定的措施、指示、命令等非立法文件的通俗说法。

一般来说，红头文件包含两类：一是行政机关内部管理类的，其效力只对内不对外;另一类是规章以下的规范性文件，与所有不特定的行政相对人息息相关，被喻为隐形“法律”。

由于具有一定强制性，所以如果文件规定的内容不合理，就可能损害行政相对人的权益。

政府行政机关为了加强和完善法制工作，提升行政工作效率，让民众“有令则行，有禁则止”，出台相关行政规范性文件无可厚非。

然而，在利益的驱动和诱惑之下，一些部门和地方政府却超越权限发文，或违规违法发文，抢行政权力、与民争利，以致奇葩规定时有出现，既干扰了民众生活，也损害了政府公信力。

红头文件任性，除了一些地方和部门缺乏权力边界意识外，一个重要的原因还在于很多时候拍脑袋决策并不需要担责。

即使一些规定出台后备受诟病，甚至很快就被叫停，却很少有人为此埋单。

因此，只有将决策者的发文权力关进制度的笼子，红头文件才不敢任性。

一方面，要严格依法行政、切实防止乱发文件。

坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。

另一方面，要规范制发程序、确保文件合法有效。

除依法需要保密之外，对涉及群众切身利益的文件，要公开征求意见。

将规范性文件纳入司法审查，未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

坚持集体讨论决定制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。

此外，加强检查监督，严格责任追究。

充分发挥各种督察机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容。

公务员面试备考之莫让“红顶中介”成“二政府”本质上，“红顶中介”不过就是个“二政府”。

改革一边做“减法”，被改革的对象又努力做“加法”，甚至勾连起来做上了“乘法”，这是简政放权改革所坚决反对的。

“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”——如此形象的说法，指的正是企业家深恶痛绝的“红顶中介”。

对此，日前召开的国务院党组会议上，李克强总理明确提出要“简政放权，釜底抽薪”，消除行政审批“灰色地带”，整治“红顶中介”。

问题来了，究竟什么是“红顶中介”?举个例子：之前某地税务局要求一家企业做财务报表，却指定一家会计事务所，若不在该所做报表，年审就不给过。

最终，企业在付出了1万多元的代价后，总算通过了年审。

实践中，越来越多的企业感慨，很多在政府部门办理的项目，简政放权后都得去研究院所、检测机构甚至行业协会办理。

政府吐出的肉，企业没吃到，反而便宜了这帮打着市场旗号、行权力之实的“红顶中介”。

本质上讲，“红顶中介”不过就是个“二政府”。

砍掉900余项行政审批，封存109枚公章，招招不容易。

但是，一些地方企业办事的手续看似少了，受到的牵掣却一点没少，隐性的垄断收费似乎竟更多了。

来之不易的改革红利，就这样被“红顶中介”的怪胎重新吞噬。

其实，能够生存下来的“红顶中介”，背后都有着或明或暗的利益链条。

根据调查，这些协会、事务所，不少都以服务费、会费、咨询费等名义向主管部门“进贡”，还有的租赁政府机关的门脸办公的，依靠高房租、超额水电费来“分红”的。

这样做，隐蔽性极强，就算深挖下去的话，往往也只能说成“事出有因，查无实据”，最终不了了之。

更有甚者，“红顶中介”拿着权力寻租的黑心钱，直接划出一部分转给主管部门。

由是，在现实的规范市场之外，又浮出来一个中介的黑市场，也有买有卖，也讨价还价，只不过，受益的只是特殊群体。

此外，还有一些暗地里的“中介”，干脆把“红顶”摘掉，连合法的外衣都不穿，裸体干起掮客的买卖。

龙源期刊网 最高法：“红头文件”滥用损害公民权利作者：来源：《文萃报·周五版》2018年第44期10月30日，最高人民法院举行行政诉讼附带审查规范性文件典型案例新闻发布会。

最高人民法院行政审判庭庭长黄永维表示，在现实生活中，规范性文件损害公民合法权益，影响法制权威统一的现象并不少见。

近年来，“红头文件”随意滥用的情况的确并不少见：江西某镇发文件称机关食堂饭菜放肉少，决定对相关人员通报批评并罚款；山东某区政府发文件让干部替开发商卖房，每月评比通报，完不成任务的要扣工资；湖北某市政府为了提高本地产白酒的市场份额，发文件给下级机关下达喝酒任务……正如黄永维所说，一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力、争利益，乱发文件，违反规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。

黄永维透露，2016年1月到2018年10月，全国一审行政案件收案中规范性文件附带审查约为3880件，“当前规范性文件‘任性’的情况还比较常见，对规范性文件的审查是司法监督需要重点关注的领域”。

除了统计数据，最高法还发布了一些相关的典型案例。

例如，温岭市人民政府发布的《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》中规定，“有下列情形不计入安置人口：已经出嫁的妇女及其子女（含粮户应迁未迁）只能在男方计算家庭人口”。

显然，这一规定违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》，所以法院不仅责令温岭市政府对涉案建房用地重新审批，还发送了司法建议，而温岭市政府也及时启动了相关规范性文件的修订工作。

新修改的行政诉讼法第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。

專家指出，规范性文件附带审查是新行政诉讼法创设的全新制度。

这对促进公民权益保护、监督规范性文件的制定以及促进法治政府“科学立法”具有重要的意义。

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1月28日,贵州省遵义市凤冈县发布红头文件:复婚不准操办酒席;双方均为再婚的不准操办酒席”。

违者礼金一律“没收”,且此规定适用对象为凤冈县辖区内的所有城乡居民。

(1月29日《北京青年报》政府规范公职人员婚丧嫁娶事宜,提倡居民移风易俗,不要大操大办,本无可非议。

但是,政府以红头文件的形式禁止所有辖区复婚、再婚的居民办酒席,显然有越位之嫌。

一些地方违法乱发红头文件,与依法行政背道而驰,也损害了行政管理对象的合法权益。

规范性文件俗称红头文件,是各级政府进行行政管理的重要手段之一。

它在某种程度上扮演着“地方法规”的角色。

但由于某些红头文件制定者法律知识欠缺;缺乏统一的程序规范,权力意志作祟。

现实生活中,某些领导为了政绩需要与小集团利益,利用大权在握的强势地位,热衷于“屁股决定脑袋”闭门制造文件,违法设置行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容,试图通过红头文件的形式给违法行政穿上“合法外衣”,导致红头文件违法的现象屡屡出现。

有的地方对红头文件长期不做清理,新旧文件互相打架,政府部门从自己的利益需要出发,选择性施法,导致红头文件终身有效。

除了禁止再婚办酒席以外,这样的例子很多。

比如,政府发文授权企业行使行政处罚权,用红头文件强制拆迁,用红头文件下达喝酒、卖烟任务,用红头文件摊派捐款,用红头文件安排干部家属进机关,用红头文件乱设行政许可,用红头文件替嫌疑犯说情,下达罚没任务的,甚至批评食堂菜里没肉的,违规违法的红头文件可谓五花八门。

由于红头文件的决策者、制定者掌握着公权力,不少基层部门、群众为了保全自己的饭碗和利益,敢怒不敢言,只能违心地执行违法红头文件。

2016年公务员考试申论写作学习：公文写作之转发性通知在历年辽宁公务员考试中，行测考试题量都很大，两个小时的时间大部分考生做不完所有题目。

而对于申论而言，考生往往写不完作文。

因此，如何在这有限的时间内最大限度取得高分是考生最为关心的。

中公教育专家就告诉考生如何利用有效的辽宁公务员解题技巧来获得高分。

通知，传达，要求下级机关或其他机关应当知晓的事情，批转、转发公文。

是党政机关公文15种文种中，使用最为频繁、时效性最强的文种，有“公文轻骑兵”之称。

从公文内容分，通知分为发布性通知，知照性通知，转发性通知和执行性通知。

转发性通知又包含“转发”和“批转”两类，若是被转发的文件来源于下级机关，则作为上级机关应先批准此公文，再转发公文，那么这份通知即为批转性通知。

若是被转发的文件来源于上级机关或是平级机关，则该份公文为转发性公文。

转发公文最常出错的地方在于三点：一是文种的判断——批转还是转发;二是标题的书写;三是附件的设置。

下面中公教育专家结合具体实例来一一说明。

广东省政府关于批转国务院关于部署经济工作的意见的通知现将《国务院关于部署经济工作的意见》转发给你们，请立即组织研究，展开讨论，并根据《意见》精神，认真贯彻执行。

附件：国务院关于部署经济工作的意见广东省政府二零一五年七月二十四日此份公文的第一处错误在于标题处“批转”应该为“转发”，国务院为广东省政府的上级机关，转发下级机关的文件使用“批转”，转发上级机关的文件使用“转发”。

此份公文的第二处错误在于标题的书写，公文的标题由三部分组成，发文机关+事由+文种，为保证语句的连贯性，发文机关和事由之间需要添加“关于”，事由和文种之间需要添加“的”，此题的发文机关为“广东省政府”，事由为“批转国务院关于部署经济工作的意见”，文种为“通知”，为了避免“关于……的”重复出现，在转发性公文中，需要除去“批转”或“转发”之前的“关于”以及被转发文件标题中的“的”，故此题的标题应改为《广东省政府批转国务院关于部署经济工作意见的通知》。

让“红头文件”不能任性——部法规司负责人解读《自然资源规范性文件管理规定》作者：乔思伟来源：《青海国土经略》 2019年第1期乔思伟规范性文件，是法律、法规和规章以外不受《中华人民共和国立法法》调整，却在行政管理实践中对公民权利和义务产生重大影响的“红头文件”，是行政管理的重要依据。

《自然资源规范性文件管理规定》（以下简称《规定》）于2019年1月1日起施行。

自然资源部法规司司长魏莉华指出，这是部组建之后加强依法行政制度建设的重要举措之一，目的是集中解决“红头文件”太任性的问题，把自然资源规范性文件“装进制度的笼子里”，切实约束规范公权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

制度层面管好“红头文件”，建部伊始十分必要“全面加强规范性文件管理，是贯彻法治政府建设部署，推进自然资源法治建设的必然要求。

”魏莉华指出，党中央、国务院高度重视规范性文件的管理，将其作为法治政府建设的重中之重，作出了一系列决策部署。

2015年，中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求加强规范性文件的监督管理，完善规范性文件制定程序，明确涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。

2018年5月，国务院办公厅下发《关于加强行政规范性文件制定和监督工作的通知》，就严格规范性文件制发程序、防止乱发文件等作出了规定，要求做好机构改革过程中规范性文件清理和实施的衔接工作。

近日，在总结完善规范性文件合法性审核机制试点的基础上，国务院办公厅又印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，对建立和实施规范性文件的合法性审核机制作出全面部署。

魏莉华介绍，落实党中央国务院的决策部署，自然资源系统在规范性文件管理方面具有很好的基础。

原国土资源部在国务院部门中率先实施了规范性文件合法性审核制度和规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度，并承担了原国务院法制办组织的规范性文件合法性审核试点工作。

行政法规首修让“红头文件”不再任性作者：来源：《新传奇》2018年第09期近期，作為规范“红头文件”重要依据的行政法规，迎来了2002年施行以来首次修改。

“红头文件”的治理事关法治政府建设的成败，如何推动国家立法的精神有效落地贯彻到各地的实践中，也考验着各级政府的智慧。

行政法规首修规范“红头文件”“红头文件”因往往套着象征权威的“红头”而得名，泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件，长期以来都是各级行政机关实施行政管理活动的重要抓手。

实践中“红头文件”的产生数量最多、使用范围最广，可其中存在的“任性”问题也最为突出。

近期，作为规范“红头文件”重要依据的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规，迎来了2002年施行以来首次修改，修改后条例自2018年5月1日起施行。

此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》2月8日起施行，全文分为十三个部分，163条。

新行政诉讼法的重大突破之一是规定了规范性文件的附带审查制度，《行诉解释》进一步明确，对于不合法的规范性文件，法院不得作为行政行为合法性的依据，并在裁判理由中予以阐明。

情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。

《行诉解释》还明确了规范性文件审查的审判监督程序。

最高人民法院副院长江必新指出，因为规范性文件是作出具体行政行为的依据，影响面比较大，如果对确有错误的规范性文件不通过审判监督程序予以纠正，会造成比单一的被诉行政行为更为负面的效果，必然带来对行政执法、行政管理的巨大的负面影响，如果说确有错误，应通过审判监督程序予以纠正。

各地治理“红头文件”“红头文件”合法性审查机制，是防止行政规范性文件逾越“红线”的防火墙。

目前，多地已就治理“红头文件”展开积极探索。

2017年以来，贵州省政府法制办按月组织对各市州政府和省直各部门报备的规范性文件进行备案审查，共对269件规范性文件进行集中审查，提出38件审查意见，并将审查通过的规范性文件目录及时在门户网站上向社会公布。