政府绩效困境及消解

政府绩效评估制度安排的现实困境及其消解
作者：臧乃康
来源：《南京师大学报(社会科学版)》
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?摘要：政府绩效评估制度的本质就是以评估来促进政府行为的规范，加强对政府监督，强化政府的责任，提高政府的效率。

然而当下中国，政府绩效评估的制度安排遇到了现实困境：政府绩效评估价值扭曲带来制度安排困境，政府绩效评估客体与主体失衡带来制度安排偏差，绩效评估系统内部运行阻滞带来制度安排障碍。

消解政府绩效评估制度安排困境，从价值层面必须考虑社会公平、宽容合作;从运作体系必须考虑目标系统、比较系统、测定系统的制度安排要符合系统之间的逻辑关联。

关键词：政府绩效;评估制度：困境;和谐社会
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：10014608(2009)02003807
作者简介：臧乃康，南通大学公共管理学院教授 226019
处于起步阶段的中国政府绩效评估，呈现出快速推进的势头。

但是，由于缺少先进的价值引领和完整的评估系统，政府绩效评估的制度安排面临着困境，带来评估活动的不规范、持续性差的问题。

回应和消解政府绩效评估制度安排的现实困境，是全面推进政府绩效评估、切实转变政府职能的必然选择。

一、政府绩效评估制度安排的意义及其现实依据
政府绩效评估是对于政府履行职能所产生的有效输出的测定。

由于政府绩效并不等同于政府效率，政府绩效关注政府与社会、政府与公民的关系，关注政府公共服务的质量和公众满意度。

保证政府绩效评估的运行的可靠性、质量的稳定性、结果的公正性必须通过制度安排才能实现。

(一) 政府绩效评估制度安排的意义
20世纪90年代中期以来，我国开始了政府绩效评估的探索。

许多学者在研究和实践过程中，注意力集中在技术运用和活动载体层面，而对于制度安排较少涉及，制约了政府绩效评估有效、持续地推进。

政府绩效评估制度安排的意义主要体现在四个方面。

1. 有助于以先进的理念引领绩效评估
政府绩效评估不仅需要先进的技术和工具支持，更需要有先进的理论基础。

西方的新公共管理理论、公共产品理论、利益相关者理论、治理理论等，都是与绩效评估制度安排相关的基础理论。

科学发展观是中国政府绩效评估的核心价值，对整个政府绩效评估的全过程起着引领作用。

制度安排是一种自觉地把机制和规范进行程式化和固化的过程，这一过程需要以先进的理念引领，制度安排才能是有效和持续的。

从一定意义上说，只有先进的理念才会生成优秀的制度。

例如，治理理论强调治理主体多元化和公民参与，政府绩效评估制度安排中评估主体多元化、公众满意度的测量则是题中应有之意。

2. 有助于避免和减少政府的自利性
如果绩效评估过程中，信息不对称，不仅无法进行评价，而且由于各个部门利益的放大，政府自利性就显现出来，这就会严重影响到整个结果的客观性和准确性。

有效的制度安排，能够使得绩效信息的信度和效度得以提高，避免和减少政府绩效评估过程中的自利性，
从而使得绩效评估过程公平公正，评估结果准确客观。

现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是经济人，也会追逐自身利益的最大化，也就是说，政府本身也存在自利性。

制度安排的实质在于提供管理和约束行为的程序与机制。

诸如，信息公开制度、结果运用制度、公民参与制度、评估主体和评估工具的选择制度。

这些制度的生成过程中都必须以剔除政府自利性为前提，否则，政府就会源源不断地将公众利益转换成部门利益或个人利益。

绩效评估的制度安排，一方面能防止政府部门利益最大化和部门利益个人化;另一方面能防止和消除评估信息的不对称性带来的负面效应。

3. 有助于政府绩效评估模式的创新
卓越教授认为，“建构政府绩效评估的模式是评估项目的核心问题，评估工作的顺畅程度、有效程度关键在于评估模式。

评估模式主要包括类指标、评估维度、评估指标、指标要素以及技术指标等五方面内容。

”[1]在上述五方面指标体系的设置中，约束性指标的制度安排尤其重要。

诸如，服务承诺就是告诉社会与公民，政府应该干什么，正在干什么和将要干什么。

服务承诺将公共服务的内容、标准、程序和责任公之于众，这本身就是一种模式创新的制度安排。

政府绩效评估的程序、主体、激励机制、约束机制的制度安排，对于评估模式的选择与创新起着规范和推动作用。

政府承诺是政府在管理社会中应该履行的义务和公民在接受政府管理中公民享有的权利相结合的一种行为范式。

4. 有助于优化政府绩效评估的流程
科层制是在职能专业化基础上进行的劳动分工。

对个人来说，按人员的专长合理分工，每个人都有固定的职责，其工作范围和权责也以法律明文规定;对政府部门来说，每个部门都被赋予固定的职能，部门的行政活动仅限于其职责范围之内。

这样，科层制下的政府绩效评估的流程难免会带来技术主义、繁文缛节、形式至上。

政府流程再造以有序、畅通、整合为特点，更好地为政府顾客提供服务是其价值追求，这就对传统意义上的官僚行政体制下以职能分工为基础的工作流程提出了挑战，主张重构一种“直接面对顾客”的全程链式服务流程。

在顾客至上的社会中，应构建一种能够提供便捷服务、灵活回应顾客需求、具有动态适应性的、与“扁平化”政府组织结构相适应的政府绩效评估流程。

(二) 政府绩效评估制度安排的依据
1. 政府绩效评估的价值与制度安排
政府绩效评估价值是构建政府绩效管理系统、类型、范式的灵魂，政府绩效管理是政府绩效评估价值的实现。

西方政府绩效评估价值经历了“效率优位”到“质量优位”演变的历史进程，当下西方社会评估侧重点是公共服务的质量和效益。

同一政府的不同职能部门追求政治、经济、军事、社会、文化等不同性质的目标，甚至同一部门追求多重目标且经常发生变化;并且，对目标的表述笼统、抽象。

这些都为政府绩效的测定带来了一定的难度，即使对政府投入及产出计量，政府绩效也难以精确测量。

但是，政府绩效评估价值的引领作用是不容轻视的。

和谐社会建设进程中，不仅要依据绩效评估的价值一般，诸如“顾客至上”、“投入产出”的价值，而且还要特别重视绩效评估的价值特殊，诸如“公平公正”、“宽容合作”的价值。

西方国家的政府绩效评估经历了从效率导向到顾客导向的演变。

以理性行为、专业分工、权力集中和层级节制为基础价值取向的官僚制行政体制，将行政效率奉为政府行政的首要目标，它的一切组织设计与制度选择都是以提高政府工作效率为核心价值。

这种效率主义的价值是与科层制的制度安排相适应的。

现代服务型政府以顾客满意度作为评价政府的核心指标，让公民参与到公共行政决策和公共事务管理中去，寻求政府与社会、公民的良好合作。

2. 政府绩效评估的指向与制度安排
(1) 对结果本身的评价
政府是公共服务的供应者，根据社会发展要求和公众需要提供有效的公共服务是政府最为重要的职能，因而对政府职能范围内管理活动绩效进行评定，也就是对政府公共服务确定质量和价格标准，并且要通过市场化运作，采用招标、合同、政府采购等方式，提升服务效率，降低服务成本。

绩效评估所体现的是放松规制，而去谋求结果的实现。

这并不意味着放弃规制，而是体现为新的公共责任机制作用与效果的制度安排。

应当强调的是，依据对结果本身的评价要求来评价政府时应按照效果而不是按照投入;另一方面，要求在指标选择时应明确政府行为目标，考核内容与目标结果的相关性。

政府作为公共服务的供应者，政府绩效评估的制度安排应该以政府公共服务均等化、公平度来评价其服务水平和能力，而不应偏离社会公平度去独立考察经济总量，换言之，考察财富总量必须要将财富分布的领域和群体状况纳入指标体系。

(2) 对政府与公众关系的评价
全球化背景下的政府治理，使得统治者与被统治者的关系更多地表现为公共服务的供应者与顾客之间的关系。

政府公共部门行使公共权力主要是为了公共利益，提供公共服务。

公众是公共服务的消费者和顾客。

因而，政府管理活动必须以顾客为中心，政府的公共服务不仅要体现公众需求的回应力，而且要重视管理活动的产出、效率与质量。

运用全面质量管理方法来改进政府的绩效是现代政府管理的重要方法。

“(1)全面：指把追求质量应用于工作的方方面面，从界定客户需求到积极主动地评价客户满意与否。

(2)质量：意味着满足、超过客户的期望值。

(3)管理：指发展及保持组织力量以便不断提高质量。

”
政府绩效评估的指向层面的制度安排的实质是对于评估结果和服务对象满意度的考量，最终体现为以一定的基本程序和运行机制持续而有效地推动政府绩效评估。