发改委副主任对政府投资项目推行代建制建议

青岛市发展和改革委员会关于推进和规范政府投资项目代建
制指导意见修改建议的报告
【法规类别】机关工作综合规定
【发文字号】青发改稽察[2009]118号
【发布部门】青岛市发展和改革委员会
【发布日期】2009.03.23
【实施日期】2009.03.23
【时效性】现行有效
【效力级别】XP10
青岛市发展和改革委员会关于推进和规范政府投资项目代建制指导意见修改建议的报告（青发改稽察〔2009〕118号2009年3月23日）
国家发展改革委：
接到《征求对关于推进和规范政府投资项目代建制的指导意见（征求意见稿）意见的函》（发改办投资〔2009〕475号）后，青岛市发改委认真学习了《关于推进和规
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加强政府投资项目管理的对策建议彬县发展和改革局韩卫涛在现代市场经济条件下，政府投资属公共财政的范畴，其对社会投资的基础性（公共性）、带动性、引导性、调节性作用至关重要，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应；集中政府财力办大事，提高政府对整个国民经济和社会发展的引导、推动和调控能力，是提升经济社会发展水平重要的内容。

而项目是政府投资的主要载体，因此，如何从体制和机制上来加强政府投资项目管理，保证政府投资项目实现优质高效，显得尤为重要。

一、政府投资项目的界定及其特点政府投资项目，从投资资金来源和投资领域的角度来界定，是指运用政府财政预算资金和纳入预算管理的各类专项建设资金（基金）以及借用金融组织贷款等，对公共基础设施、社会公益事业以及需要政府扶持发展的产业技术开发等领域进行的固定资产投资项目。

政府投资项目的分类按照资金来源来分可分为财政性资金项目、财政担保银行贷款项目和国际援助项目。

按照建设项目来分可分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目（公益性政府投资项目）。

政府投资项目管理具有以下三个特点：一是政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目；二是政府投资项目具有比一般项目更为严格的管理程序；三是政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。

二、我县政府投资项目管理的现状及存在的问题政府投资项目的建设管理，主要目标包括质量、工期、投资、环保和安全等，是一项十分复杂而困难的系统工作。

目前我县政府投资项目的管理模式大致有以下几种：1、临时型。

即为一次性业主，即发展改革部门审批立项或下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建工作班子，或实行行政性色彩较浓的指挥部制，在基建任务完成后，基建班子解散。

2、基建处室型。

一些常年有建设任务的政府职能部门，如教育等部门都设有财务基建处或基建处，并专门配备人员，由其行使部分业主职能。

3、政府部门型。

以财政性资金投资为主的交通、市政工程、水利等工程，由部门组织内部人员临时筹建项目班子，直接操作项目的建设和管理。

浅析政府投资项目实行代建制的必要性及存在的问题[摘要]阐述了代建制的基本概念，分析传统管理模式存在的弊端，论述了政府投资项目实行代建制的必要性，指出了代建制在实际操作过程中存在的问题。

[关键词]代建制政府投资项目；必要性0前言一直以来，政府投资项目基本上是运用计划经济体制下的传统管理模式，即先由建设单位提出项目建议书及可行性研究报告，国家发改委(或建设部)会同财政部(局)提出资金安排意见报政府审定，再由计划部门安排年度投资计划，最后由建设单位组织临时项目班子建设，这种投资运作模式存在很大的弊端，因此新型管理模式应运而生——代建制，在实践过程中取得显著的成绩，但作为新型的管理模式，同时也存在着不少的问题，需要我们去不断完善解决。

1．代建制的基本概念1．1代建制基本概念：所谓代建制是指政府(投资主体)通过招标方式，选择具有相应资质、社会专业化的项目管理单位作为代建人，负责对项目进行投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。

2．政府投资项目实行代建制的必要性2．1．传统管理模式存在着比较大的弊端，主要表现在：①缺乏有效的投资风险约束机制。

财政性资金投资项目主要是由政府运用财政资金以拨款方式建设的，建设单位基本上是无偿使用资金而享有投资成果。

②项目超概算现象严重，这种情况在财政性资金投资项目中是比较普遍的，也是比较严重的。

③项目管理缺乏完善的组织形式。

绝大多数建设单位没有配备熟悉的基建技术和经济管理的专业人员。

而是临时组建的项目班子，没有相应的专业知识与技能，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。

④同位一体化现象严重。

同位一体是指政府投资部门、政府管理部门、建设单位三者之间职责不清，投资与建设、建设与管理职能混淆。

而在项目建设过程中政府投资部门承担了风险，但是却相应有效机制对建设单位进行监督。

建设单位作为项目最终使用单位和项目业主，拥有项目管理权力，却不承担风险，致使大量的业主不规范行为和“三超”现象存在。

科技信息2008年第24期SCIENCE&TECHNO LO GY INFORMATION从1997年至今,河南、四川、广东、贵州、安徽等省的二十多个交通厅长、副厅长因为经济问题受到查处,在我国基建投资迅速增长的今天,交通系统为什么会出现这么多腐败分子,已无法用“个别现象”来解释。

看看履历就知道,他们并非天生的腐败分子,相反他们都曾为党和人民立下过汗马功劳,只是在权力没有制约的情况下才走上与人民为敌的道路,从某种程度上讲,他们是传统投资管理体制的“受害者”。

在传统投资管理体制下,财政性资金投资项目都是由政府一手包揽,政企不分,政府管理部门的实权人物,既是管理者,又是事实上的发包者,划桨的、掌舵的集于一身,导致了监督机制的模糊。

权力没有监督的后果就是“交通厅长们前赴后继地倒下”。

为了避免“交通厅长落马现象”的泛滥,应该从根本上改变政府投资项目投资管理体制,按照市场经济发展的要求,结合现代国际上通行的政府投资管理制度,大力推广政府投资项目代建制,进一步深化投资管理体制改革。

所谓代建制,就是指将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离,政府通过招标的方式,选择委托具有相应资质的、社会专业化的项目管理单位作为代建人,负责项目的投资管理和建设实施组织工作,严格控制项目投资、质量和工期,项目建成后交付使用单位的制度。

代建期间代建人按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。

在我国,大力推广政府投资项目代建制,应该做好以下几个方面的工作,以保证代建制不至于走形式,确保各个政府投资项目投资目标的顺利实现。

1.加强对代建制的立法管理国家应该尽快研究出台代建制规范性的法律文件,从中明确界定委托方、受托方和使用方三者之间的关系、各方的职责和权利,确定受委托代建单位的资质条件和审查程序、招标投标规定。

对于各代建制主体之间的法律责任必须明确,按照招投标法公开招标选择设计和施工承建商,同时还要按照竞标方案的承诺,派出相应的建设工程项目管理的人员,确保工程按期完成,并按项目法人质量终身负责制承担相应的法律责任,代建单位因自身过失造成投资方经济损失的,应当承担赔偿责任。

政府投资工程项目代建制管理模式的完善措施摘要：政府投资工程项目代建制管理模式是目前广泛运用于我国政府投资工程建设中的一种管理模式。

但是在实践中发现，代建制管理模式还存在一些问题，例如项目管理难度较大，成本较高，存在潜在的利益瓜分等问题。

为了完善代建制管理模式，本文提出了四个方面的完善措施：建立合理的代建制管理机制、加强监督检查、制定合理的代建制费用原则、健全代建制管理法规。

本文旨在为进一步推动政府投资工程建设的高效、规范和可持续发展提供一些借鉴和参考。

关键词：政府投资工程、代建制、管理模式、完善措施正文：一、引言政府投资工程建设是国家重点工程，也是促进经济社会发展的重要手段之一。

为了提高政府投资工程建设效率和质量，降低成本，采用代建制管理模式已经成为了一种较为广泛的管理方式。

从理论上来说，代建制管理模式的优势在于减轻政府的负担、提高建设效率、优化资源配置。

但是在实际操作中，代建制管理模式还存在一些问题，如管理难度大、成本高等，严重影响了代建制的发展和运用。

因此，本文旨在探讨如何完善代建制管理模式，提高其管理效率和运用价值。

二、代建制管理模式存在的问题代建制管理模式是一种新兴的管理模式，它具有许多优点，如控制财政支出、加强工程建设经济运营管理等。

但是在实践中，代建制管理模式还存在以下问题。

1. 项目管理较为复杂：代建制工作方式是政府代建企业运作，企业具体负责建设和管理，建设过程中有一定的自主权。

这种模式下，项目管理较为复杂，容易出现管理不当的问题，从而影响工程建设质量和效率。

2. 成本较高：代建制是以市场为基本导向的，项目建设成本高于政府自建。

在代建制中，建设企业需要对建设过程进行全过程的跟踪和监管，从而增大了企业在建设过程中受损的可能性。

3. 存在利益瓜分问题：既然代建制不是政府自主承包建设，那么建设企业在其中就具有约定俗成的优势，这就容易导致场外因素的重大干扰，让优秀的建筑企业失去了竞争的机会，企业间的恶性竞争、互相利益的推卸以及羁绊的利益分配问题，都给代建制带来了新的挑战。

我国政府投资项目推行代建制存在的几个问题代建制作为一种刚刚兴起的项目管理模式，在实施过程中尚存在一些障碍，与固有的建设管理体制、法律制度和代建单位的素质有一定的不协调，为此，本文针对这些问题进行分析和总结，并提出一些解决问题的建议。

标签：代建制问题在政府投资工程领域里推行代建制，是我国政府在现行体制下的一种制度创新，它不仅是改革开放建设领域改革成果的体现，也是国外先进经验的借鉴，是一种具有中国特色的政府采购制度。

但是代建制的推行也存在诸多问题，主要表现在：一、克服固有习惯是当前推行代建制存在的主要问题政府投资工程项目采用代建制方式可以从制度上克服“投、建、管、用”四位一体的政府投资工程管理模式所带来的非专业化、低效率、低质量、高投入、腐败现象等弊端，通过专业化、集中化和市场化的管理，实现投资控制，保证质量和工期，同时有利于从体制上铲除腐败的土壤。

因此我国将它确定为政府投资工程建设管理的改革方向是与国际惯例相配套的政策，符合当代中国发展的需要。

改革开放后，我国政府投资工程项目已由单一的投资主体改变成了多元的投资主体，为了适应社会的发展，在建设领域也推行了一系列的改革，监理制度、项目法人制都是应运而生的新生事物，但这二十多年的实践证明，这些制度及管理模式的改革并未真正发挥它们的作用，可以这样说，它们仅是一种摆设的形式，真乃上有政策下有对策。

与制度设计者的宗旨是不相符的，至少贯彻是不彻底的。

这几年许多大型的公益项目纷纷出现工程质量问题，及司空见惯的超投资问题已不是什么新鲜事了。

一批项目的政府负责人纷纷落马，真乃项目上马，干部落马等等，正反映了这些改革是失败的。

至少没有真正体现项目监理制的控制职能及项目法人制的管理职能，一切还是由政府领导说了算的旧有习惯没有得到真正根除。

2002年贵州交通系列案牵涉人之多、金额之巨大实为罕见，一批专家也纷纷出事，回过头来思索该事件，许多涉案人员并非是自身的原因，而是制度所害，改革没有到位，制度没有真正贯彻执行，固有习惯是推行制度创新的主要障碍。

浅谈政府项目代建制现状和存在的主要问题及其对策【摘要】政府投资项目代建制是一种为适应市场经济发展，提高建设项目效益的工程建设管理方式。

本文结合笔者在施工单位及代建单位从事建筑管理的经历，对目前代建制遇到的问题及其策略进行论述分析。

【关键词】代建意义问题建议一、政府项目代建制的定义代建制是指政府设立代建项目管理机构或通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位，对政府投资非经营性项目实施集中建设管理，负责组织工程勘察、设计、施工、监理单位招标等工作，对项目建设过程进行管理，严格控制项目投资、质量安全和工期进度，竣工验收后移交使用单位的制度。

二、政府项目代建制的主要意义代建制是为进一步深化投资体制改革的产物，旨在规范政府投资非经营性项目建设行为，提高项目的建设管理水平和投资效益，加强项目和工程廉政建设，增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。

三、目前的主要代建模式1）根据承担建设管理职责的单位不同，我国目前的代建制分为政府机构代建和社会机构代建两种主要模式。

政府机构代建是指项目单位直接委托政府设立的非经营性专业代建机构，并由该机构实施代建制管理，承担建设管理职责；社会机构代建是指项目单位直接委托社会代建机构或政府设立的非经营性专业代建机构后，由政府代建机构通过直接委托、公开招标或其它法律法规允许的方式选定依法成立的社会代建机构实施代建制管理，承担建设管理职责。

2)根据委托阶段的不同主要分为全过程代建和建设阶段代建两种方式。

四、政府项目代建制目前存在的问题（一）代建机构工作定位问题代建制本质是建设工程的专业化管理，但具体实施过程中，地方政府或部分业主单位对代建单位的工作定位不够准确。

1）政府代建机构设置问题,根据单位归属管理情况划分，大致有两种：地方政府直属事业单位（如广州、清远、肇庆潮州等地代建单位）、住建部门下属事业单位（如：汕头、南澳、佛山等地代建单位），按照实践的情况来看，后者较易出现权责不对等的现象，代建工作实施阻力大。

第九期二○○九年四月十三日编者按：2009年是市委、市政府确定的“项目推进年”，为提高我市干部积极参与“项目推进”的意识，促进我市“项目推进年”工作的顺利开展，市委组织部、市委党校举办了“自贡市推进项目建设县级干部研讨班”。

参加研讨班的同志们结合工作实际，认真思考，提出了推进项目建设的许多好的建议和意见，现将部分建议意见整理如下。

△自贡晨光工业园区管委会副主任赵嗣利建议一、推进项目建设管理创新第一，改进、完善招投标方式方法，提高项目建设效率。

我市的项目建设中，包括了大量的“三农”项目，如农村公路、农村卫生院、安全饮水、农村中小学危房改造、乡镇文化站等建设项目。

这些项目具有数量大、工期短、分布广、单位投资小的特点，更为重要的是此类项目对改善农民的生活和生产条件非常现实，项目早建成，农民就早受益。

目前这类项目的招投标（比选）仍沿用以前的方法，由各乡镇（或业主）组织，由于此类项目投资额小，各乡镇（或业主）为降低项目建设成本，在组织招投标（比选）时往往流于形式，既浪费了时间，又不利于项目建设监管。

因此，为加快项目建设，可以县（区）为单位组织招投标（比选），县（区）可以将辖区内所有的“三农”项目进行捆绑招投标，其益处：一是标的额增大，有利于吸引更多的、有实力的施工单位参加投标，从一定意义上讲有利于项目建设的进度和质量保障；二是有利于项目建设监管，防止因项目投资额小造成监管上的疏漏；三是有利于降低项目招投标成本。

第二，实行项目主要材料和设备的政府购买，加速政府投资拉动社会消费效力的释放。

其方法是对建设项目中使用的钢材、水泥、沥青和主要设备，在招投标结束后，即由主销地政府向主产地政府进行政府间协调采购和结算，或采取按订单先调运再由中央和省级政府财政进行资金结算，加快项目建设投资效力的释放。

第三，积极推进项目代建制。

对于政府投资项目，应积极推行“代建制”管理，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。

代建制是我国政府对投融资体制进行改革的产物，是非经营性政府投资项目领域推行的一种新的项目管理模式。

2004年7月16日国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），在该决定中的第三条第五款明确规定：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。

代建制是指通过招标等形式，选择专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和进度，项目建成后交付使用单位的制度（项目建设管理模式）。

1.国家倡导推行“代建制”在传统管理模式下，政府投资项目的投资、建设、管理、使用四位一体以及实行自营性、临时性、分散性的管理方式带来了诸多问题。

代建制是改革政府投资项目管理模式的一种有益探索，其初衷主要是解决政府部门基建专业管理方面经验不足，容易出现超规模、超标准、超投资的“三超”问题以及因缺乏有效的运作及监管机制，孳生腐败问题。

目前，代建制模式在上海、北京、深圳等地普遍推行，并得到认可。

2.“代建制”的现状及问题（1）代建市场发展不完善现阶段的代建企业由下面三种单位转化而来：①由原来政府部门负责基本建设的人员组建而成，并在各自系统开展代建业务；②由投资咨询、造价咨询、建设监理、招标代理等咨询单位拓展业务来从事代建业务；③是由具有总承包资质的勘察设计和施工单位转变而来。

在建设工程领域，技术服务类企业（如监理、设计、勘察、咨询等）良莠不齐、形式各异，代建单位也不例外，有挂靠的、出租资质的、也有接到业务转包的，凡此种种，在社会上形成不良影响。

代建单位作为专业化、社会化的项目管理单位，应具有较强的技术、组织和管理能力。

一些代建单位在技术、管理水平以及数量上，难以满足大范围推行代建制的要求，增加了政府投资项目的潜在风险。

（2）代建单位服务费偏低目前，在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费的标准，代建单位服务费主要是参照执行财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财经建函[2004]300号）第四项“项目代建单位代建管理费开支标准和核算办法”中的意见：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定。

试论政府投资项目代建制存在的风险与对策随着政府投资项目的不断增加，为了提高建设效率和管理水平，政府通常会选择采取代建制的方式进行项目管理和实施。

代建制是指政府投资建设项目委托给具有相应资质的企业进行管理和实施，以降低政府在项目建设中的管理成本和风险。

代建制也存在着一些风险，如果不加以妥善管理和控制，可能会给项目建设带来严重影响。

本文将试论政府投资项目代建制存在的风险及对策。

一、代建制存在的风险1. 信息不对称风险：在代建制下，政府和代建企业之间存在着信息不对称的情况。

政府对项目的具体情况可能了解不足，而代建企业则可能掌握更多的信息。

这种情况下，代建企业可能会利用信息不对称的优势来获取更多的利益，给政府造成损失。

2. 管理风险：代建制中政府与代建企业之间的管理责任和权利划分不清晰，容易出现管理混乱和责任推卸的现象。

一旦项目发生问题，政府和代建企业可能会互相推卸责任，导致问题难以得到解决。

3. 质量风险：代建企业为了降低成本和提高利润，可能会采用次品材料或采取不当施工方式，导致项目质量问题，给政府和社会带来隐患。

4. 信用风险：代建企业可能存在资金链断裂、诚信问题等风险，一旦代建企业出现经营困难或者倒闭，政府项目可能因此受到严重影响。

二、对策建议1. 建立信息公开制度：政府应当建立健全的信息公开制度，及时向社会公开项目的相关信息，增加透明度，减少信息不对称风险。

政府应当加强对代建企业的监督，确保代建企业不得以信息不对称为借口牟取私利。

2. 确立明确的管理责任和权利：政府应当在委托代建之前，明确划定项目管理的责任和权利，并通过合同约束代建企业。

政府应当加强对代建企业的监督，定期进行考核，促使代建企业履行管理责任。

3. 强化质量管理：政府应当设立专门机构负责对代建工程的施工过程和质量进行监督和检查，确保代建企业采用合格的材料和施工方式，保障项目质量。

4. 完善风险应对机制：政府应当积极开展风险评估和防范工作，建立健全的风险应对机制，及时发现并解决代建制中可能出现的问题和风险。

代建制发展中存在的问题与建议提要随着建设体制改革的深入，代建制度在政府投资领域中取得了很大成就，并正在不断完善和逐步推广。

本文在结合工程实际的基础上，总结经验，分析了代建制存在的问题，提出进一步完善和改进代建制的建议。

一、前言国际上项目代建制的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建制方式，其中工程总承包业务占60～85%，工程项目管理服务占5～15%，项目组织实施代建制方式已经是一种通行的做法。

项目实施运用代建制在美国已有近百年的历史，并且代建制方式随着市场需求的变化而不断发展。

根据美国“设计－建造”学会2000年的报告，采用“设计－建造”总承包合同方式的比例已经达到了30%，2005年达到45%左右。

厦门是国内实施政府工程项目代建制最早的城市，从1993年开始，厦门在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊病，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成了现在的代建制。

2001年7月，厦门开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。

在政策上，2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究。

2003年底，发展与改革委员会有关负责人在内部工作会议上提出，要“积极推行‘代建制’试点”。

2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，该决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。

对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式选择专业的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”；以官方文件明确认可了代建制建设管理模式。

二、存在的问题项目管理代建制度是时代发展的产物，随着建设体制改革的深入，代建制度在政府投资领域中取得了很大成就。

政府投资项目代建制管理工作中存在问题及对策建议发布时间：2021-06-07T07:58:34.817Z 来源：《建筑学研究前沿》2021年5期作者：张瑛[导读] 文章在分析政府投资代建管理工作对其社会发展起到的作用，得到各界充分的肯定。

但是其当下存在的一些问题，如代建制度不健全，代建资质审核不严，管理人员综合能力不足、财务问题突出等情况。

因此对存在的问题提出合理化的建议，为进一步提高项目建设管理水平，降代项目投资成本，提升代建企业价值提供参考。

武汉市科发园林绿化有限责任公司湖北武汉 430081摘要：文章在分析政府投资代建管理工作对其社会发展起到的作用，得到各界充分的肯定。

但是其当下存在的一些问题，如代建制度不健全，代建资质审核不严，管理人员综合能力不足、财务问题突出等情况。

因此对存在的问题提出合理化的建议，为进一步提高项目建设管理水平，降代项目投资成本，提升代建企业价值提供参考。

关键词：政府投资；代建管理；存在问题；建议但随着国家经济的不断发展，基本建设项目投资规模大、数量多，投资主体也出现多样化，项目建设复杂程度不断增加，部分项目建设各自独立建设难度较大，迫切需要一些新的建设管理手段和方式，在这样的背景下委托代建管理方式应运而生。

代建是指委托方通过招标等方式选择具有相应代建资质的社会专业化项目代建单位对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并严格按照合同对建设项目投资、工期、质量和安全的要求完成建设任务，直至项目竣工后交付使用单位的一种管理模式。

1.代建制管理的意义2004年国务院印发了《国务院关于投资体制改革的决定》指出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。

即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收受后移交给使用单位，代建制是为了解决在传统的政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四权合一的行政管理体制下，“责、权、利”难以分清和落实的严重弊端。