论行政事实行为(一)

随着《 行政诉讼法》 国家赔偿法》 和《 的颁布施
行 ， 政 事实行 为 日渐 成 为行 政法 学 界 的一个 基 本 行 问题 。如何 准确 定性 行 政 事实行 为 的概念 ， 为行 成 政法学 急需解 决 的首要 问题 。
一
济 。在我 国， 行政事实行为最早 出现在《 行政法概 要》 一书 中， 书是这样表述 的： 国家行政机关的 该 “ 行 为 ， 的直 接发 生法 律效 果 ， 为法 律 的行 为 ； 有 称 有
浅析行政事实行为概念
刍 文 娟
（ 州大 学 ， 福 福建 福州 ３００ ） ５０ ２
［ 摘 要］ 随着服务型政府的构建及法治社会的发展 ， 行政事实行为也被赋予 了独特 的研 究价值。 我 国对行 政事 实行 为 的概 念 并未 形成 统 一认识 ， 这对行 政执 法及 司法 审查 的顺利 开展 极为 不利 。为 完善 我 国 的行政法理论体系， 必须对行政事实行为概念做出准确定性。本文从研 究中外学者关于行政事实行为 的理
１ 法律效 果说 ． 该 学 说 是 以 ‘ 纯 高权 行 政 ’ 基础 而 发 展 起 单 为
从行 为 主体 来看 ， 政 事实 从产 生 根据来 具
看， 行政事实行为是行政机关或其工作人员在行政
管 理或服 务过程 中基于行 政职 权做 出的 。不是基 于 行 政职权 做 出 的行为 可 能是 民事 的行为 ， 可能 是 也 其 它类 型 的行为 ， 不是 行政 事 实行 为 。从 主观 目 但 的来看 ， 行政 事 实行 为不 在 于追 求特 定行 政 法律关 系的设立、 变更或消灭。它是为满足行为主体 的客 观需 要而 实施 的 ， 不具 有行 政法 律行 为 的 目的性 。
的不直 接发 生法律 效果 ， 为事实 行 为 。” 国早 在 称 我 １８ 就提 出 了行 政事 实行 为的概 念 ， 是 当时行 ９３年 但 政 法学 界 就行 政事 实行 为 的法 律 意义 、 现形 式等 表 只是作 了简 单 的分 析 ， 没有 深入 下去 。 并 二 、 于行政 事实行 为概 念的不 同观 点 关

行政事实行为与具体行政行为的区别1、要件不同。

具体行政行为和行政事实行为作为公法上的行为，二者在主体方面都是享有一定行政权力的组织或代表该组织的个人所为的行政行为。

但是它们在行为的客观方面、法律效果方面和主观方面存在显著的不同。

首先，客观方面的要件不同。

具体行政行为在客观方面表现为行为主体针对公法上的具体事件行使职权和履行职责的行为。

行政事实行为不但包括行为主体行使职权和履行职责的行为，如日常的建设和维持行为，还包括与行使职权和履行职责相关的行为，如暴力的侵权行为。

其次，法律效果要件不同。

法律效果是具体行政行为的构成要件之一。

如果一个行为不具有任何法律效果，没有对行政相对方的权利和义务产生任何影响，就不能称为具体行政行为。

行政事实行为是一种非法律行为，无论是否发生相应的法律效果，则在所不问，都不影响行政事实行为的存在。

有的行政事实行为不发生任何法律效果，如记者招待会等，有的行政事实行为由于外界的因素间接发生一定的法律效果，如国有公共设施的致害、行政指导等。

也就是说，法律效果要件并非行政事实行为的构成因素。

最后，主观方面的要件不同。

具体行政行为是行政主体的一种意志，这种意志必须以一定的方式表现出来（一般是以通知的方式来完成的），否则该具体行政行为不成立。

行政事实行为也是行政主体的一种意志，但是这种意志是以各种各样的方式表现出来的，并不要求必须以一定的方式通知行政相对方。

具体行政行为作为法律行为，必须具备上述的主体要件、客观方面要件、法律效果要件、主观方面要件才能有效成立，而行政事实行为的构成则没有那么严格。

2、效力不同。

具体行政行为对外具有法律效力，而行政事实行为对外则不具有法律效力。

具体行政行为对外的法律效力体现在下述几个方面：首先，具体行政行为具有公定力；其次，具体行政行为具有不可争力；再次，具体行政行为具有拘束力；最后，具体行政行为具有执行力。

行政事实行为虽然也是行政机关的一种行政行为，但其不具有上述具体行政行为的各种法律效力。

发 生 、 展 和 消 灭都 没 有严 格 的程 序 规定 ， 能 是 即 生 即 灭 ， 发 可 也 可 能 发生 、 展 很 长 一段 时 间 。 发 （ ） 政 事实 行 为 不 直 接产 生行 政 法 律 效 果 ， 具 备行 政 法 ３行 不
修 改 《 政 复 议 法 》 《 政 诉 讼 法 》 将 行 政 事 实行 为纳 入 行 和 行 ， 行政 复 议 、 政 诉讼 和 国家 赔偿 的范 围 。 行 １ 行政 复 议 、 行 政 复议 的 目的 是 为 了 纠 正行 政 主 体 作 出 的违 法 或 者 不 当
《 行政 法 概 要 》 书 中 ， 书 认 为 “ 一 该 国家 机 关 的 行政 行 为 有 的 直接
为诉 讼价 值 的集 中体 现 ， 就在 于 行 政诉 讼 确 认程 序 的设定 。
其次 ， 虽然 我 国 的 《 围家 赔 偿 法 》 定 了 几类 行 政 事 实 行 为 规 的致 害赔 偿 问题 ，但 这 些 规定 很 不全 面 ，而 且程 序 也 是 不 完 善 的 。如 果 行 政 主 体 昕 作 出 的行 政 事 实 行 为 是对 行 政 相 对 方 财产 权 、 身权 以 外 的其 他 权 利 造成 了损 害 ， 于这 个规 定 ， 么 行 人 基 那 政相 对 人 就 无 法 获得 法律 的救 济 ，而 行政 机 关 就 可 以 借 助这 一 法律 的空 白地带 ， 肆意 侵 犯 行 政相 对 人 的合 法 权 益 。
论 。笔者 在 基层 接 触 一 些行 政 赔偿 案 件 时 ， 行政 事 实行 为 的 内 对 涵 、 延 以及 法律 特征 进 行 一 定 的分析 和 思 考 。 外
价值 就 充 分 体 现 出 来 。行 政 事 实 行 为 作 为一 种 行 政 方 式具 有可 致权 益 受 损性 。 认行 政 事 实 行 为是 否 违 法 ， 确 是归 属 侵 权 责任 的 前提 ， 司法 审 查确 认 ， 最 权 威 、 有效 的手 段 。 认 行政 事 实 而 是 最 确 违 法 之 后 的赔 偿 或补 偿 ， 可能 通 过 诉 讼程 序解 决 。 也 行政 事 实 行

1、依职权行政行为和应请求行政行为。前者指行政主体依职权行使行政职 权的行为，后者则是指行政主体在行政相对人的请求下作出的行为。
2、羁束行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为是指行政主体在法律 明确规定的范围内作出的行为，而自由裁量行政行为则是指行政主体根据法律规 定，结合具体情况作出的行为。
在未来的研究中，学者们可以进一步拓展对行政行为概念的研究范畴和应用 领域。例如，可以结合新时代背景下的治理理念和政策导向，深入探讨多元化治 理模式下行政行为的变革和创新；可以运用实证研究方法，对不同国家和地区的 行政行为进行比较分析，提炼出具有普遍适用性的行政行为理论和实践经验；此 外，随着科技的发展和大数据时代的到来，
1、立法确认。通过制定法律法规对行政行为进行明确界定，以法律形式确 立行政行为的内涵与外延。
2、学理归纳。通过对行政法学、公共管理学等相关学科的研究，归纳总结 出行政行为的基本特征和构成要件。
3、案例分析。通过对典型案例的分析和研究，深入探讨行政行为的实践应 用及其对公共管理的影响。
在界定行政行为时，学者们通常会考虑以下因素：
职务行为界定标准的重要性及应 用
职务行为是组织内员工在履行职责过程中所表现出的行为。职务行为界定标 准不仅关系到员工个人责任和义务的明确，还对组织的管理和运营至关重要。本 次演示将探讨职务行为界定标准的重要性和应用场景，并对相关案例进行分析， 最后提出讨论和结论。
一、职务行为的定义与重要性
职务行为是指员工在组织内履行工作职责时所表现出的行为，包括但不限于 执行任务、管理资源、做出决策等。职务行为具有明显的组织性和权威性，代表 着组织的意志和利益。职务行为界定标准的确立，有助于明确员工职责范围和工 作要求，提高工作效率和质量，降低组织风险。

行政事实行为具有可诉性——以一则行政案件为例下岗职工赵某以贩卖蔬菜维持生计，经常到蔬菜批发市场进菜。

20XX年2月25日凌晨，赵某在向某村村民宗某批购青菜时，遇到县工商局的工作人员高某和黄某等市场管理人员正在向宗某收取5角钱的摊位费，宗某说自己今天只有30把青菜，要求少交1角钱。

高某不同意，坚持要收5角钱。

此时，站在一旁等待与宗某进行交易的赵某说了一句“交就交4角吧。

”就这么一句话惹怒了高某，于是高某和黄某等人即拉住赵某，先是拳打，其后高某又拿出电警棍对赵某的腰部、肩部击打，赵某被打倒后，高某又在赵某的太阳穴猛戳一下，赵某当即昏迷。

经县级医院诊断，赵某头部、左眼球以及左肩左腰多处挫伤，头痛头昏，视力减退。

4月18日被转市级医院治疗。

诊断为慢性闭合性颅脑挫伤。

经治疗用去医疗费2万多元，其中高某所在单位经某派出所要求给付了5500元，之后就不肯再付钱，赵某因无钱交医疗费而出院。

出院后赵某向县人民法院起诉工商行政管理局，要求判令确认其在执行职务行为中的违法行为和该行为导致的损害赔偿责任。

县人民法院于20XX年6月21日作出行政裁定书，认为县工商行政管理局与原告赵某之间不存在具体行政行为，赵某不是行政相对人，不能提起行政诉讼，而只能提起民事赔偿，裁定对赵某的起诉不与受理。

赵某对县人民法院的裁定不服，向市中级人民法院提起上诉。

市中级人民法院于20XX年8月20日裁定认为，县工商行政管理局并未对赵某实施具体行政行为，故赵某并非行政相对人，该案不属于行政诉讼受案范围，原审人民法院裁定正确。

因此裁定驳回上诉，维持原裁定。

（见《中国律师》20XX年第10期）笔者认为，原审法院和二审法院的裁定是不正确的。

该案属于行政诉讼的受案范围。

分析如下：在该案中，无论是原审法院裁定不予受理，还是二审法院驳回上诉，其理由都是县工商行政管理局的工作人员高某等人实施的不是具体行政行为，而是个人行为。

因此，在工商行政管理局与赵某之间不存在行政法律关系。

论行政事实行为论行政事实行为随着国家向服务行政与给付行政发展，行政事实行为扮演着越来越重要的角色。

然而，究竟行政事实行为的内涵与外延如何界定，对其造成的损害如何救济，不仅属于立法上的灰色地带，也常常被理论界所忽略。

因此，界定行政事实行为的内涵和外延，探讨行政事实行为的价值及其造成损害的司法救济问题，显得尤为必要。

一、行政事实行为理论的沿革在德国魏玛共和时代，著名行政法学家耶律·纳克（WJellinek）提出‘单纯高权行政’一词，可谓是行政事实行为最早的萌芽。

所谓‘单纯高权行政’，是指与市政有关的房屋、街道、公园、水库等建筑技术方面的行为以及行政机关用文字发行的劝导，如警察为避免车祸所发行宣导交通安全之指针、提供民众调解及法律咨询等有助于社会和谐的行为。

[①]这类单纯高权行政行为就是指行政事实行为。

以耶律·纳克之见，事实行为如有不合法，只会产生公务员侵权之国家赔偿，以及刑事制裁之问题，无法诉请行政法院之救济，因此行政法无拘束事实行为的余地，事实行为乃‘法外之行为’。

[②]但是，随着国家职能扩张，原先以执行法律、维持秩序为主要目的的消极行政，渐为提供服务、保障社会公益的积极行政所取代，‘单纯高权行政’一词已经不能涵盖所有的行政事实行为，事实行为也不应再归于‘法外之行为’。

正如有学者所指出的那样,现代法治国家要求任何行政行为皆服从依法行政之理念，事实行为也必须服从法律优越、法律保留以及比例原则。

[③]行政法学界也由此对于行政事实行为给予了较多的关注。

在德国，关于行政事实行为的概念至今尚未达成共识，当代德国行政法学主流教科书认为：“行政事实行为是指只直接产生事实效果，在一定条件下，也产生法效果的行为。

”[④]但无论行政事实行为能不能产生法律效果，学者们都不否认行政事实行为的法律意义。

对于行政事实行为的合法要件，学者们一般认为其要比法律行为宽松，特别是享有所谓的法外空间。

如果作出事实行为的行政机关没有管辖权或者违反了法律的规定，就构成违法。

’
关应在法 院受案之前 先行确认行政 事实行为 二款 明确规定 ：赔偿请 求人 的要求 应 当事先
二、行政事 实行为在 《 国家赔偿 法 》中 是否 违法。虽然 《 国家赔偿法 》在第 ９条第 《国家 赔 偿法 》第 ３条 第 ３ 、４项 所 规 向赔偿 义务机关 提出 ，也可 以在 申请复议和
件与行为两类 ，其 中意思表示形成法律行为 ， 实践 的深 入发展 ，越来越 需要建立 对行政事
为 。④ 因此 ，它与所谓 “ 法律外行 为”不 同 ， 制度 。 笔者 认为 ，赔偿 义务机关 和法 定复议机
后果 。
中的具体 表现 ，并对 行政事实 行为 的赔偿 诉 那些纯 技术性 、物 质性 的活 动则属于事 实行 实行 为的确认之诉及 与之相适应 的诉讼 程序 关 键词 ：行 政 事实 行 为 ； 国 家赔 偿 ； 行 本身具 有法律调 整 的意义 ，能引发一定法 律 在我 国 ， 行政事实行 为发生 的频率很 高 ， 有行政事 行为发生 。１ ９ ９ ５年 １ 月 １日起施行
为。三是指 行政机关 在行使职 权过程 中实 施 员 的控告 权利 的真正实现 ，从根 本上杜绝 消 目前的司法条件下也具 有一定 的可行性 。 的与行使 职权紧 密相联 ，却又 不发生直接 法 极行政的现象 ，意义重大 。
①金志华 ：《 行政事实行为浅论 》，《 宪
法学与行政法学 》１ ９ ９ ６年第 ６期。 源自行政事实行为的概念及特征
从 国 际 范 围考 察 ， 国家 承 担 行政 赔 偿 方 法剥夺公 民的人身 自由。 责任 均起 自行 政侵权行 为 。行政侵 权行为可 构成 。我 国具 有代表性 的观点 有以下三种 ：
一
及 行政终局裁 决。第二 ，确认 之诉判决 的内

一
、
行政事实行为类型化 的概念 、 义 含
一
各种合 同， 每一种合 同都是 一种类型 。这种类型 的思维方式 ， 在 二、 行政事实行为 的分类 民法上 的适用 比其他任何法律领域都更 为广泛 。 我 国学者因对行政事实行为 的界定不 同，故对其 的分类 也 类 型化理论在 当代 法学特别是 民法解 释学有长足 的发展 ， 其中尤 以马克斯 ・ 韦伯的理想类型论 、亚 图・ 考夫曼的事物本质 不尽相 同。如 闫尔宝认为行政事实行 为依 据行 政法 律关 系主体 类 型论 和卡 尔・ 拉伦茨关于类型在法学 中的意义 的论述 为代 表 ， 在法律关 系中的地位应该分 为权力性事实行 为如行政强 制和非 ； 他们 的理论在类型化发展 中具有特别的意义。 笔者认为 ， 行政事 权力性事实行为如履行公共服务职能 的行 为Ⅲ 姜 明安则 认为行 实行 为类 型化是指 由于行政 的事 实行 为在技术 、 社会 、 生态与经 政事 实行 为依据行政主体实施行政事 实行 为的 目的 、 据和方 依 济领域迅速发展 ，而对不 同的行政 事实行为按照一定的标准进 式 主要分为 四类 ：１补充性行政事 实行为 ， （） 如销毁 收缴假 冒伪 行分类 而形成 的不 同类型 的类 型体 系。行政 事实行为类型化是 劣 商品 ；２ 即时性行政 事实行为 ， 即时强制 ；３ 建议性行政 （） 如 （） 如 （） 如行政公 对行政行为进行立法规范所必需 的前期 研究 ，把行政事实行为 事实行为 ， 行政 指导 行为；４ 服务性行政事实行为 ， 告 中的天气预报闼 俞栋 铭以是否 以意思表示作为行政行 为的构 。 纳入法治 的轨道 的过程在很大程度 上就是一个对其进行类型化 的过程 ， 通过行政事实行为 的交叉类型化 ， 从而把形形色色的行 成要 素 ， 以及对行 政相对人是否具有直接拘束力作为分类标准 ， 政事实行为纳入 到法治轨道 。 将行 政事实行 为分 为以下三种类 型 ： １ （ ）以意思表 示为构成要 ２行 政 事 实行 为 类 型 化 的 意 义 。 ． ’ 素， 但没有 直接拘束力 的行 政事实行 为 ；２ 不 以意 思表示 为构 （） 不同 国家和地 区有 着不 同的经 济社会 条件 和法 律文 化背 成要 素 ， 是具 有直接拘束力 的行政事 实行为 ；３ 不 以意思 表 但 （） 景， 不同时代 、 同政治体制下 的国家的行政 法规则所依存的价 示为构成要素 ， 不 也不具有直接拘束力的行 政事 实行 为ｐ 】 。 值体 系以及所追求 的目标也有着较大 的差异 ，即使是同ｌ 一国家 在此 ， 笔者从行政 相对人 的角度 出发 ， 以行政主体 的行政行 在不 同时期 的行政法规则也是不尽相 同的。具体 到本文所论述 为是否对行政相对人产生实质的影响将事实行 为划分为决定 型 的行政事实行为也同样如此 ， 这并 不是说 ， 但 行政 事实行为完全 行政事实行为和非决定 型行政事实行为两大类 。 没有规律 。在貌似繁杂无序 的行政 事实 行为背后 也蕴藏着诸多 １ ． 决定型行 政事 实行 为。 的共性 以及 内在 的关联性 。将行政事实行 为类型化可以避免我 决定型行政事实行为是指行政主体 的行政行 为直接影 响行 们用一个 固定的思维模式去认识行政事 实行 为 ，有助于我们更 政相对人 的人身 、 财产等权利 。如行政强制执行 、 即时强制等。 加理性地把握行政事实行为和其他相关行政行 为的关系 ，有助 以行政检查为例 ，行政检查简言之为行政机关达成特定行 于我们更好地进行对行政事实行为的诉讼救济 。 总之 ， 只有对行 政 目的 ， 于特定 行政客体所为之察 查 、 对 收集资料 活动 ， 或指行 政事实行为进行 类型化处 理 ， 我们才会 多元地 、 动态地把握行政 政主体 以收集 、 察查 、 验证 相关事实与资 料为 目的 ， 就个 别具体 事实行 为。 事件 ， 针对特定人 、 行使公权力之事实行为。 国学者认为 ， 我 行政 将行政 事实 行为类型化 ， 其意义在于 ： 检查是指行政 主体基 于行政 职权 对公 民 、法人或其他组织是否 （） １认识行政活动 ， 掌握行政活动 的内容 、 征。 特 由于行 政事 遵守法律 、 法规及规章等 的情况进行 了解 的行 为。由此可 见 ， 行 实行为种类 繁多 ， 只有借助于分类 ， 才能认识行政事实行为 的特 政检查是一种 客观状态 ，它不以对行 政相对人设定权利义务关 点， 把握该行为与行政机关其他行 为的区别 。 系为 目的 ， 应属于行政事实行 为。 行政检查往往是作 出和执行行 （） ２服务于监督行政行为的需 要。 由于法律与现实生活之 间 政处理决 定的前提 和基础 。 总是存 在着不协 调的关 系 ， 表现为落后于现实生活。 因此赋予行 笔者认 为 ， 行政检查属于决定型事实行为 ， 理由有二 ： 政 主体 广泛 的 自由裁 量 权 ，行 政 主 体 在 法 律 明示 或 默 示 的情 况 其一 ， 行政检查并非 以创设 、 变更或消灭行政法律关系为意 下， 基于一定的法律依据和事实依据 ， 可以按 自己的意思作 出行 思表示 ， 它只是以 了解事实情况为行为 的意思表示 ， 以行政检 所 政行为 ， 当中当然也包括我们所说 的行政事实行为 。 这 因此将行 查虽然会在行 为后果上发生程序 上的法律关系而非实体上的法 政事实行 为类型化 ，为监督行 政行 为主体对行政行为 的审查提 律关系 ，但是 因为所发 生的程 序上的法律 关系实质上并非行为

行政事实行为与行政法律行为之异同行政事实行为与行政法律行为产生于一个共同的行政主体——国家行政机关及其工作人员或者法律法规授权的组织，行政机关委托的组织和公民。

在有些情况下，两种行为是并列进行的；在有些情况下，两种行为则是相继进行或者是交叉进行的，它们之间存在广泛的内在的必然联系，它们既互相依赖，又互相影响，相互制约和相互作用。

在某种特定的条件下，它们还会交叉和转化。

行政事实行为与行政法律行为的联系主要表现在：（一）两种行为的目标指向一致。

行政事实行为的目标主要是通过宣传、教育、服务、计划、指导、协调和改善公共福利等活动，帮助公民、法人和其他组织把维护社会秩序、促进经济发展变为自觉行动。

行政法律行为的目标是通过行政强制手段即采取命令或禁止等方式保证国家的行政法律、法规的贯彻执行，保护市场经济的繁荣和发展。

这两种行为的目标统一于国家行政机关的意志，其内在的动力也源于国家行政机关的意志。

（二）行政事实行为与行政法律行为统一于同一的主体，有时它们的发生、发展相继在一定时间过程之中，所以具有相继性。

（三）行政事实行为与行政法律行为在进行过程中，它们相互作用、互为因果。

综上所述，行政事实行为与行政法律行为紧密相联，但这两种行为的区别也是显而易见的，笔者认为，它们的主要区别在于：（一）行为的性质不同。

因为行政事实行为没有为行政管理相对人设定、变更或者消灭权利义务关系，它没有行政法律上的确定力、拘束力、强制力，是非行政权力的公务性行为。

而行政法律行为的本质在于它是一种法律行为，它不仅为行政管理相对人设定了权利义务关系，而且它有法律的确定力、拘束力、强制力。

在行政机关实施权力行为时，它可以采取命令方式和禁止方式，相对人必须服从。

否则，行政机关可以申请人民法院强制执行，所以，这两种行为的区别是比较明显的。

（二）行为的结果不同。

行政事实行为的结果是不确定的，有的是隐形的，如行政信访行为实施后，有的会产生结果，有的就未必。

3.行政事实行为的法律救济已经作出的违法行使职权的行政事实行为对行政相对人的人身权、财产权造成损害的，行政相对人有权提出国家赔偿，但不能提起行政诉讼。

（二）行政指导（★）行政指导，是行政主体为了达到某种行政目的，在其职权范围内采用希望、劝告、建议、指示等非强制性手段谋求行政相对人协助或合作的行政活动。

行政指导是一种行政事实行为，不具有法律上的强制力。

以行政相对人的自愿接受或配合为前提。

【2011·单选题】曹某在当地集镇市场临时贩卖鲜活鱼，当地工商局市场管理办公室公务员章某责令其交纳有关费用，曹某拒不交纳。

双方由此发生争吵，章某将曹某未卖完的鲜活鱼全部扣押，且将曹某打伤。

下列关于本案涉及的主体、行为和责任的说法中，正确的是（）。

A.章某是本案行政主体B.章某扣押曹某鲜活鱼的行为属于执行罚措施C.章某向曹某收取费用的行为属于行政事实行为D.章某个人应当就曹某的损失承担赔偿责任（二）基本制度1.信息公开制度凡是涉及行政相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，行政主体及有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法获取。

2.回避制度【举例】《行政处罚法》第37条规定：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

比如，执法人员是当事人的近亲属。

3.行政调查制度（1）行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；（2）行政机关在收集证据时，如果证据可能灭失或以后难以取证的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。

4.告知制度如《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当事先告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

5.催告制度催告制度首次在《行政强制法》中得以确立，是强制执行行政决定的前置程序，主要体现在行政机关自行强制执行的催告、代履行的催告、申请人民法院强制执行的催告三个方面。

（一）补充性(后续性)行政事实行为 是行政主体为了实现一个已经作出的行政行为
的内容而实施的行为。如没收非法违禁物品后的 销毁违禁品的行为。 （二）阶段性行政事实行为
即行政主体在作出具体行政行为之前的一些阶 段行为，这些行为作为具体行政行为的一个环节 而存在，如行政处罚作出前的调查行为等。
三、行政事实行为的种类
为了实现这种部署和安排，行政主体还需要 再作出具体的行为。
三、行政规划的性质
行政规划的性质取决于“确定规划裁决”的性 质，而“确定规划裁决”性质取决于其所能够产 生的法律效果。在我国，由于目前尚无相应的法 律规范对行政规划的“规划确定裁决”进行规定， 因此，其能否产生“权利形成效果”也是不确定 的。在目前，行政规划只能被认定为行政事实行 为，也不能被纳入行政诉讼的受案范围。
（三）建议性行政事实行为 即行政主体为避免行政相对人的合法权益受到
不必要的损失，根据自己所掌握的信息资料作出 的判断，而向行政相对人提出的可以实施或不要 实施某种行为的忠告、建议等。 （四）服务性行政事实行为
即行政主体基于行政职权为社会或者特定的行 政相对人提供服务的行为。如公布统计数据、道 路养护 。
第二节 行政指导
一、行政指导的概念
行政指导，是行政主体基于国家的法律、政 策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采 取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的 的一种非强制行为。
二、行政指导的特征
（一）行政性 （二）多样性 （三）自愿性
三、行政指导的原则
（一）正当性原则 （二）自愿性原则 （三）必要性原则
在目前，行政指导不适用法律救济。
第三节 行政规划
一、行政规划的概念 行政主体为了实现特定的行政目的，而作 出的具有约束力的关于某一范围之事务的部 署与安排。

小议行政事实行为[摘要]随着行政领域的扩大化和复杂化，行政事实行为开始扮演着越来越重要的角色。

然而，在行政法学界，一直以来都忽略了对行政事实行为的研究，使其出现了大量空白区和争论点。

同时，2010年4月29日，我国对《国家赔偿法》进行了修订，对四种行政事实行为侵害的救济作出了进一步的规范。

但到底什么是行政事实行为是否应当予以救济仍是难有定论。

文章将对行政事实行为的有关内容加以探讨，以期能够引起人们的重视进而对其进行规范。

[关键词]行政事实行为；问题；完善一、行政事实行为的法理分析（一）行政事实行为的界定行政事实行为在最初被人们认为是“法外之行为”。

随着国家向服务行政与给付行政的发展，行政事实行为的价值才日益凸显，引起人们的重视。

只是，关于到底什么是行政事实行为目前仍未有统一的定论。

笔者认为所谓的行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为。

行政事实行为与行政法律行为同属于行政行为，有着紧密的联系，既对立又统一，一定条件下还能相互转化，有很多行政事实行为本身就是行政法律行为的辅助行为或特定阶段，尤其是提倡服务政府、积极行政的今天，行政事实行为和行政法律行为的界限更显模糊。

同时，二者也有着明显的区别，看是否以“意思表示”为构成要素：行政法律行为要求具备产生、变更或者消灭行政法律关系的“意思表示”，而行政事实行为则不然。

（二）行政事实行为的类型依据环保行政事实行为是否涉及强制权力运用可将其划分为：1.强制性的行政事实行为，指行政部门在行政事实行为中涉及到了强制权力的运用，与相对人间存在不对等的关系。

如，行政检查。

2.非强制性的行政事实行为，指行政事实行为不涉及强制权力的使用，与相对人处于对等的地位。

这其中包括了资讯处理行为、履行公共服务职能的行为等众多方面。

二、我国行政事实行为中存在的问题（一）缺乏救济行政事实行为种类繁多，影响到行政相对人方方面面的利益，都需要司法保护。

法律经纬法制博览2019年04月（上）行政事实行为的认定李筱溪长春工业大学公共管理学院，吉林长春130000摘要：近些年来，行政事实行为作为一把双刃剑，对于其性质的认定，学界一直比较混乱，这对于现实生活中出现此类现象后所产生的后果是极为不利的。

因此研究什么是行政事实行为是极为必要的。

行政事实行为和传统意义上的行政行为不同，需要明确其含义，才能对于现实生活中起到引导作用。

关键词：行政事实行为；法律效果；行政行为中图分类号：D925．3文献标识码：A文章编号：2095－4379－（2019）10－0217－01作者简介：李筱溪（1996－），女，汉族，吉林白城人，长春工业大学，本科在校生。

一、行政事实行为的学说行政事实行为与传统的行政行为不同，它不以产生法律上的效果为目的。

作为一种非常规的“行政行为”，现在对其的界定还是十分混乱。

行政事实行为最早源于德国“单纯高权行政”这一学说，耶利内克认为产生这一现象的目的是更快完成与实现目的。

在这一时期，行政事实行为体系并没有成型，更多的是以举例为主要方式。

而在我国，这项行为最早定义于1983年王珉灿的《行政法概要》，由此开启并奠定了了我国对于行政事实行为的研究的基础。

经过逐渐的发展，在现阶段我国对于行政事实行为产生了以下几种学说：（一）法律效力说。

认为行政事实行为不是以产生法律约束力，而是以影响或者改变其事实为目的的行为。

行政事实行为中的法律约束力可以认定为强制力或直接约束力。

（二）目的说。

此学说认为，“行政事实行为是行政主体在实施行政管理、履行服务职能过程中作出的不以设定、变更或消灭行政法律关系为目的的行为。

”（三）客观说。

此种学说认为行政事实行为是行政主体作出行政法律行为的意思表示后确定其内容，从而行政主体从事的客观物质活动的一种行为。

二、行政事实行为的特征及构成（一）行政事实行为的特征1．行政性。

行政事实行为由行政主体所作出，具有一定的强制性，行政事实行为理应受到行政法原理的规范与调整。

客观物质活动说认为 ， 行政 事实行 为是指行政主体 在
至少 这里 的 “ 运用行政职权” 应作 从事行政管理、履行公共服务职能过程中依法作出并且产 为 ， 与运用行政 职权有 关。 既包括行政职权的行使 ， 也包括行政职责的履行。 生相应法律效果 的客观物质 活动 。行政 事实行为仅指行政 广义理解， 主体 的客观物质活动 ，不应 包括行政 主体 的任何观念表 明 要素。
影 Ⅱ相对人 的权利义务 （ 向 如执 ຫໍສະໝຸດ 人员辱 骂殴 打公 民 ）但在 ，
或消灭相对人权利义务 。而这既包括主观上是否 以设定、 变 更或消灭相对人权利义务为 目的， 又包括客观上能否为相对 人设定 、 变更或消灭 一定 的权 利义务 。” 嘲 政法律行 为 行
的合理性， 但都存在不够完善之处。无法律效果说虽然看到
行政事实行 为不 产生法律效果 的情况 ，但 没有指出行政事
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湖 北 社 会 科 学 法 律 园 地
行政事实行为新探
徐 学伟 ，关纯维
（． １ 武汉理工大学 文法学院 ，湖北 武汉 ４０７ ；２ 汉工程大学 政法学 院 ， ３００ 武 湖北 武汉 ４０７ ） ３００
摘要： 行政事实行为是行政主体实施的不具有法律效果但可能产生事实效果的职权行为和职权相 关行为。 行政事实行为的主要类型有行政执行行为、 公共设施的建设和维护行为、 提供资讯行为、 行政指导、 非拘束性行 政规划以及职权相关行为。完善行政事实行为救济制度的措施是 ： 一是对具体行政行为作从宽解释 ， 将行政事 实行为纳入行政复议与行政诉讼范围； 二是修改《 国家赔偿法》 扩大对行政相对人合法权益的保护范围； ， 三是
效果 ； 而行政事实行为要么在客观上不能影 响相对人 的权利 义务 （ 但可能影响相对人事 实上的利益 ） 要 么客观上能够 ，

城管打人是一种行政事实行为【摘要】在城管执法过程中，执法人员与小摊贩之间的矛盾冲突层出不穷，甚至有许多城管打人恶性事件的发生。

笔者从城管打人的行为是职务行为还是非职务行为分析，得出二者是从保护私权和保护公权不同角度进行阐述，进一步认定城管打人的行为为行政事实行为，以更好地维护当事人的合法权益。

【关键词】城管；职务行为；行政事实行为一、问题的引出我们通常认为执法人员在执法过程中的相关行为是职务行为，因此城管在执法时的打人行为可以理解为职务行为。

但公权力具有法定性，且法律没有赋予城管打人的权力，因而城管打人的行为不能理解为职务行为。

如何理解这一矛盾及城管打人行为的性质？二、城管打人的行为是否是职务行为（一）公权与私权公权是一种国家权力是由国家依法赋予，并由国家强制力作后盾，以管理社会公共事务和谋取公共利益为目的的一种国家强制力；私权是一种公民权利，是社会主体在社会生活中所享有的各方面权利。

公共权力的意义为服务和保障公民权利。

正如江平所说，节制公权是当前法治建设第一要务，因为权力对私权的侵害，乃是当前中国社会所面临的最大问题。

（二）认为是职务行为是从保护私权的角度，认为是非职务行为是从保护公权的角度1.从保护私权的角度，城管打人的行为是职务行为。

城管执法的行为是公民的生存权与城市管理秩序权衡问题。

一方面对城市秩序进行规范管理的必要，另一方面人的生命权至上，包括国家也要予以尊重和保障。

所以，从保护公民的生命权、生存权的角度来说，城管打人的是职务行为，以便被侵权人通过司法途径得到救济。

2.从保护公权的角度，城管打人的行为就是一种非职务行为。

国家机关工作人员超越职权的行为不是职务行为，不受法律保护。

但他作为社会的城市管理综合行政执法机关，对生活秩序、安定起到了应有的作用。

根据法理的价值位阶，对公民住宅自由、生存的自由高于社会秩序，秩序必须接受正义的规制。

三、城管打人行为是一种行政事实行为（一）什么是行政事实行为大陆法系的学者从不同角度来讨论，但未达成统一的表述。

行政事实行为的概念与特征笔者认为行政事实行为，是指行政主体作出的对外不具有法律效力，但事实上可能对行政相对方权利和义务造成一定影响的行政行为。

具体来说，行政事实行为具有下述特征：第一，行政事实行为是一种行政行为。

行政行为一词，虽然名称相同，但它在各国的涵义不同。

在法国，通说认为行政行为是指行政机关用以产生行政法上效果的法律行为。

[33]《德国联邦行政程序法》第35条规定: “行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。

”[34]在日本，行政行为一词，不是法令上的用语，而是学者和判例构筑的学术概念。

[35]日本行政行为理论发展至今，通说认为：“行政行为是指行政活动中，在具体场合具有直接法效果的行政权力行为。

”[36]不难看出这些国家和地区行政行为的涵义和我国具体行政行为的涵义基本相同。

我国存在一个具体行政行为的概念，这个概念是法律上的术语，和德国、日本及法国的行政行为涵义基本相同。

[37]在我国，行政行为是具体行政行为的上位概念，行政行为和具体行政行为的关系相当于台湾的行政行为和行政处分的关系。

因此我国行政行为的概念必然与德国、日本、法国不同，是指行政主体行使公权力的各种行为，包括法律行为和事实行为。

第二，行政事实行为对外不具有法律效力，但也会对行政相对方的权利、义务造成一定的影响。

行政主体作出具体行政行为，目的就在于凭借具体行政行为的法律效力直接为行政相对方设定权利和义务。

而行政事实行为不具有法律效力，行政主体不能通过行政事实行为直接为行政相对方设定权利和义务。

虽然行政事实行为也会对相对方的权利和义务造成一定的影响，但这只是事实上的影响、实际上的影响，而且影响的发生也是由于外力作用的结果。

例如，行政指导对行政相对方造成的影响是通过行政相对方对行政指导的接受而发生的，如果行政相对方不听从行政指导，行政主体不能强制相对方接受。

判断一个行政事实行为是否存在，不看该行为是否对行政相对方的权利和义务造成了相应的影响，而要看在客观上行政主体是否作出了相应的行为。

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（1851——1911）等，也就是所谓的行政事实行为。

行政事实行为的种类一．以事实行为是否涉及强制权力的运用可分为一）权力性事实行为1．行政检查行为2．行政即时强制（如对人身或财产的直接作用，见我国行政诉讼法第11条）二）非权力性事实行为1．资讯处理行为2．行政机关在执法过程中所搜集的各种证据材料的处置，有关档案的收发、管理等3．作出决定后的非权力性实施行为：如行政奖励决定作出后的奖励行为4．履行公共服务职能的行为如1）道路养护2）桥梁维修3）公共工程的建设二．以事实行为与行政行为的关系为标准可分为一）独立的事实行为（具有独立的法律意义）二）补充性的事实行为（又称执行性行为，不具有独立的法律意义）：如工商局销毁收缴的假冒伪劣产品三、即时性行政行为（具有临时性、紧急性的特征，其行为式样由行政主体根据实际情况裁量决定）如一）拖走抛锚的车辆二）清理横倒在公路上的树木，以保证公路交通顺畅四、建议性行政事实行为（对行政相对人支配性最弱）：如行政指导行为，对优质产品的推荐，某种商品的价格预测等篇二：浅析行政事实行为概念浅析行政事实行为概念邹文娟（福建福州,福州大学,350002）摘要：行政事实行为是我国行政法学界近几年颇受关注的新型行政行为，随着服务型政府的构建及法治社会的发展，行政事实行为也被赋予了独特的研究价值。

我国对行政事实行为的概念并未形成统一认识，这对行政执法及司法审查的顺利开展极为不利。

为完善我国的行政法理论体系，必须对行政事实行为概念做出准确定性。

从研究中外学者关于行政事实行为的理论出发，谈谈对行政事实行为概念的一点认识。