【北大法学院周旺生】论全国人大的立法运作制度

第18卷第3期法治论丛Vol.18,No.3 2003年5月The Rule of Law Forum May.,2003û理论篇论全国人大的立法运作制度周旺生(北京大学,北京100871)摘要:全国人大成文化的法定立法运作制度,由宪法和有关宪法性法律确定,其框架中的基本要素主要是立法法所建置的法律案提案和审议制度。

全国人大法律案提案权归属于全国人大系统的有关方面和中央行政、军事和司法机关。

它们中不少主体享有法律案提案权,是中国独有的特色。

但主席团、代表团和人民代表事实上难能行使也未曾行使法律案提案权,他们的法律案提案权带有虚置意味。

各提案主体提出法律案的方式是有别的。

法律案的审议有两种情形:旨在决定法律案是否列入议事日程的审议和决定法律案可否成为法律的正式审议。

正式审议由大会说明开始,尔后分别由各代表团作基本审议、有关专门委员会作专门审议、法律委员会作统一审议,后者是尤为重要的审议关口。

最后,必须注意常委会在全国人大立法运作过程中扮演着极端重要的角色,这种角色显然可收弥补全国人大立法行为能力不足之效,但是否会造成全国人大立法大权旁落,却是一个疑问。

关键词:立法法;全国人大;立法运作;法律案提案;法律案审议中图分类号:DF01文献标识码:A文章编号:1008-4525(2003)03-0030-05一、全国人大立法运作制度框架中国成文化的法定立法运作制度,几十年来主要是以宪法和有关宪法性法律为根据而逐步形成的。

当1954年宪法建置人民代表大会制度时,便已大致涵盖了全国人大立法运作制度内容,它包含在全国人大的议事程序中。

在宪法之外,1954年全国人大组织法,1982年全国人大组织法,一直到1989年全国人大议事规则,都在相当规模上规定了含有立法运作制度在内的议事程序。

专门而集中地建置全国人大立法运作法定制度的,是2000年通过的立法法。

立法法以一节12个条文规定全国人大立法程序,所用条文约占立法法全部条文的12.7%。

立法法的规定同宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则的有关规定相会合,构成了现时全国人大立法运作制度的框架。

这一框架是研究和认知全国人大立法运作制度的直接根据。

按宪法、立法法和其他有关法律的规定,全国人大立法运作制度的框架,主要内涵以下各要素和内容:其一,全国人大主席团,全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会,1个代表团或30名以上的代表联名可以向全国人大提出法律案。

全国人大主席团提出的法律案,直接进入会议议程;常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、专门委员会提出的法律案由主席团决定列入会议议程;代表团和代表联名提出的法律案能否列入会议议程,由主席团决定。

提案的方式有两种:一是在全国人大会议期间直接向大会提出,这是极少数。

二是在全国人大闭会期间向常委会提出,经由常委会审议收稿日期:2003-02-20作者简介:周旺生,北京大学法学院教授,博士生导师。

30后,再由常委会向全国人大会议提出,这是绝大多数。

其二,列入全国人大会议议程的法律案,提案人应当向大会作说明。

大会全体会议听取说明后,由各代表团审议,各代表团审议法律案时,提案人应当派人听取意见,回答询问;根据代表团的要求,有关机关、组织应当派人介绍情况。

除代表团审议外,还由有关专门委员会审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议或有关代表审议。

其中,各代表团审议、有关专门委员会审议、法律委员会统一审议,是每个列入议程的法律案所必经的程序。

列入会议议程的法律案,在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经主席团同意,并向大会报告,对该法律案的审议即行终止。

其三,法律草案修改稿经各代表团审议,由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。

其四,全国人大通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

其五,全国人大决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序和表决办法,另行规定。

以这些要素和内容为基础而具体展开的立法运作制度,就是全国人大立法运作制度的全貌。

二、全国人大法律案提案制度由法案到法的阶段的立法运作制度,主要包括提案权的归属、提案权的行使和所提法律案列入议程的制度。

(一)全国人大法律案提案权的归属有权向全国人大提出法律案的主体包括两个大的方面,一是全国人大系统的有关方面,二是中央行政、军事和司法机关。

全国人大系统的提案主体,包括全国人大主席团、常委会、各专门委员会、全国人大1个代表团或30名以上的代表联名。

中央行政、军事和司法机关的提案主体,则有国务院、中央军委、最高法院、最高检察院。

这些提案主体中,除全国人大各专门委员会作为议会常设委员会、国务院作为中央政府、全国人大代表作为议员,同绝大多数国家相应主体一样,享有法律案提案权之外,其他主体作为法律案提案主体,一般说都是中国特色的体现,都是绝大多数国家所不存在的。

全国人大主席团具有法律案提案权,这是中国立法运作的一个特色。

赋予主席团以法律案提案权,主要是考虑到主席团作为全国人大会议的主持者,在它需要提出法律案时,应当具有法律案提案权;全国人大会议期间,并非完全不需要主席团临时提出法律案交付全国人大审议;并且主席团成员来自各有关方面,具有广泛的代表性,也有条件提出法律案。

然而下面这些原因从事实上和逻辑上对主席团的这一权力提出质疑:其一,主席团是临时机构而不是常设机关,它仅存在于全国人大会议召开期间,其主要职权是主持全国人大会议,决定会议副秘书长人选、会议日程、表决议案的办法、代表提出议案截止日期以及其他有关事项,¹而不是向会议提出法律案。

全国人大闭会期间则无所谓全国人大主席团的提案权。

其二,全国人大通常每年举行一次会议,会议时间也很有限,因而由全国人大审议通过的法律案一般都比较成熟,极少有可能审议像主席团这样的临时机构临时提出的法律案。

其三,全国人大享有的国家立法权,除表现为有权修改宪法外,主要是有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

一般说制定和修改这些基本法律,其必要性都是在国家生活和社会生活中逐渐凸显出来的,极少有可能在一次会议上产生了动因并实现了法律案的提案活动,因而主席团也极少有可能就基本法律的制定和修改提出法律案。

其四,全国人大的会议议程是在预备会议上就已确定了的,而预备会议是由常委会主持的,主席团本身也是在预备会议上同会议议程同时产生的,º它不可能在产生的同时便能提出法律案。

基于这四个原因,不难发现主席团目前的法律案提案权主要是在法律上、理论上存在着,事实上极少有可能出现由全国人大主席团向大会提出法律案的情况。

这就使主席团的法律案提案权在很大31程度上成为一种虚置的权力。

如欲使主席团的法律案提案权成为真实可靠的权力,自当需要作相应的改进。

全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院,在有权向全国人大提出法律案的主体中,是事实上最主要的提案主体。

全国人大审议通过的法律案,极少不是出自这几个提案主体。

中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院享有法律案提案权,同全国人大主席团享有法律案提案权一样,也是有中国特色提案权的一个表现。

一般说,其他国家类似于中国的最高人民法院和最高人民检察院的司法机关,有点相似的中央军事委员会机构,是没有法律案提案权的。

全国人大代表团是全国人大会议的一种组织形式和议事形式,目前全国共有35个选举单位,组成35个代表团。

每一个代表团都享有向全国人大提出法律案的权力。

代表团的代表数额不等,但都是提案主体,都平等地享有向全国人大提出法律案的权力。

这也是中国最高议会法律案提案权归属制度的一个特色。

全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员,立法法规定全国人大代表可以提出法律案,代表提出法律案需要有30名以上的代表联名。

但是,普通代表就制定或修改基本法律提出法律案是非常困难的,因而事实上纯粹由代表所提出的法律案是极少的。

这也是中国法律案提案权归属制度的一个特色。

从全国人大法律案提案权的归属情况看,提案主体是广泛的,这同人民代表大会制度的性质是吻合的。

但问题是,有的提案主体,如全国人大主席团、代表团、代表联名等,所享有的法律案提案权,事实上带有很大的虚置意味,这就使法律上的提案权归属制度同实践中的提案权归属状况发生疏离。

这种法律制度同实际生活严重疏离的情形,其根源在于现今立法运作制度本身,还是我们的代表大会制度所不可避免的,还是基于别的原因?如何消除这种疏离的情形?这都是需要人们研究和回答的。

(二)全国人大法律案提案权的行使宪法规定,全国人大享有15项职权,在这15项职权范围内,有权提出法律案的机关和个人认为需要制定法律的,都可以据此向全国人大提出法律案。

提案主体是国家机关的,应当就属于自身职权范围内的事项或与自身有关的事项提出法律案。

全国人大主席团、常委会在自己的职权范围内所提法律案,没有具体内容上的限制。

代表团和代表联名所提法律案则既无自身职权范围的限制,也未必需要与自身有关。

遵循这样的规则,有利于保证所提法律案的质量,有利于发挥各提案主体的长处或优势。

各提案主体提出法律案的方式或步骤是有分别的。

如全国人大主席团向全国人大会议提出法律案,须经主席团会议审议通过始得提出;全国人大专门委员会向全国人大会议提出法律案,须经专门委员会全体会议审议通过。

向全国人大提出的法律案,应当有主案和副案。

主案是提交审议的立法动议,其中应当阐明案由、案据和方案;副案是提交审议的法律草案文本、说明及其他必要的资料。

»(三)全国人大法律案的列入议程全国人大法律案列入会议议程的制度分为三种情形:其一,全国人大主席团向全国人大提出的法律案,一概直接进入议程,不发生由另外机构将其列入会议议程的问题。

其二,全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出的法律案,由主席团决定列入会议议程。

其三,1个代表团或30名以上的代表联名,向全国人大提出的法律案,是否列入会议议程,有三种处理程序。

一是由主席团决定是否列入会议议程。

决定列入议程的,则在本次会议审议;决定不列入议程的,则本次会议不予审议。

二是主席团对代表团或代表联名所提法律案是否列入本次会议议程不作决定,而是先交有关专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再由主席团决定是否列入会议议32程。

三是在全国人大闭会期间先向常委会提出然后经由常委会而向大会提出的法律案,由常委会决定是否提请大会审议。

常委会决定提请大会审议的,由主席团列入会议议程。

从这几种程序看,代表团和代表联名所提法律案,有的可能进入会议议程,有的则可能被置于会议议程之外,得不到会议的审议。