我国保障性住房发展存在的问题及思考

———　皇　全——　

我国保障性住房现状、问题及建议　

陈　竹　

（西南财经大学财税学院　四川成都６１１１３０）　

摘要：衣、食、住、行，是人类生存的基本需求元素，“居者有其屋”既涉及到公民的基本生存权利，又会影响社会稳定和经济的可持续　发展。市场机制本身的局限决定了政府在住房保障体系中的重要责任。随着市场化改革的深入，我国的住房保障体系经历了一个不断发展　的过程，取得了显著成就，但也面临着许多的困难和挑战。　关键词：住房保障；经济适用房；廉租房　中图分类号：Ｆ８３０．５　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—０９９２（２０１０）０８一Ｏ１Ｏ８一Ｏ１　

一、引言　

住房是人类赖以生存的衣、食、住、行等基本生活要素之一，因此解决　住房问题是人类社会共有的重大民生问题。由于住房属于特殊商品，既　

具有一般商品的经济属性，又有一般商品不具有的社会性和政策性，所以　解决住房问题，既是经济问题，又是社会问题。　

二、我国保障性住房政策发展　

保障性住房持指具有社会保障性质的住房。国家及地方政府针对本　国或本辖区住房困难家庭实行分类保障住房的办法。所谓分类保障是首　

先将不同困难程度家庭进行确认分类，然后对为其提供的住房做出相应　分类。因为这种住房是建立在政府补贴基础上的，所以要限定建设标准、　

销售价格和租金价格，当被保障方发生变化，使其与所享受的保障标准不　

一致时，则令其退出。　在住房制度改革过程中，国务院及相关部委发布了一系列文件统领　

住房制度改革的发展，其中，关于住房制度基本政策框架的主要文件有三　

个：　

一是１９９４年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发　［１９９４）４３号），文件中首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保　

障性质的经济适用住房供应体系和以高收人家庭为对象的商品房供应体　

系；全面推行住房公积金制度；加强经济适用住房的开发建设，加快解决　

中低收入家庭的住房问题。　二是１９９８年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建　

社会发展Ｑ　

我国住房保障制度存在的问题和建议　

一、我国住房制度发展及现状　近几年来，住房问题成　我国住房制度发展经历了城镇住房制度改　为社会关注的焦点。如何完　革、经济适用住房建设、大力发展保障住房几个　善住房保障体系，为住房困　阶段。１９９１年至１９９７年是我国正式开始实施和　难群体解决基本居住需求，　推进城镇住房制度改革，全面推行住房公积金制　满足基本生活需要，仍然是　度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，使全　我国今后相当长一段时间内　国一部分城镇居民拥有了自己的住房。　的王要任务。　１９９５年，国务院决定实施国家安居工程，推　动了经济适用住房的起步和发展。　１９９８年，我国开始由传统的福利性住房制　度向商品性住房制度转变，一部分城镇居民开始　转向通过市场渠道解决住房问题。在国家积极财　◎文／樊霞　

政政策的引导下，提出了停止住房实物分配，实　行住房制度分配货币化，建立和完善以经济适用　住房为主的住房供应体系。低收入家庭租赁由政　府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经　济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场　价商品住房。在全国范围内正式建立了以经济适　用住房和廉租住房为主的住房保障体系。　二、现行住房保障体系中存在的不足　（一）经济适用住房制度存在的问题　随着住房保障政策的推行，经济适用住房政　策在实际运用中的一些问题也逐渐显现出来。主　要有几点：一是经济适用住房管理难度大，各项　

展战略，实现城乡统筹发展　无论发展工业、农业还是三产业，其目的　都是为了不断满足人们日益增长的物质文化　需求，不断提高人民的幸福指数，建立和谐幸　福的“小康”社会，为此，在发展工业的同时，　我们积极实施以工补农，以工促农的发展战　略，实现城乡共同富裕。　认真落实党中央、国务院关于“三农”工　作的各项优惠政策，不断加快社会主义新农　村建设步伐。通过帮扶引导以养猪养鸡为主　的养殖业健康发展，全区规模以上养殖户达　到８７户；大力推进“阳光工程”，力促农民工　进厂务工，多渠道增加农民收入。投入“支农”　资金，着力改善农村生产生活条件，农村便民　设施进一步健全，村级垃圾清洁处理机制进　～步完善，生态村建设已初见成效。　通过近几年的结构调整、产业升级，石龙　区取得了建区以来最好的发展成绩，这是有　目共睹的，也是值得骄傲的。但从横向比较，　石龙区的发展仍然十分落后，对比经济发达　地区我们更是望尘莫及，从实现全面小康发　展要求讲　石龙区目前的经济状况和经济结　构还远不能适应新发展的要求，我们的经济　还必须加大发展力度，我们的经济结构还必　须进一步作重大的战略性调整。　当前，石龙区经济发展存在的主要问题　除“一小二少三缺”（经济总量小，龙头企业　少、拳头产品少，缺资金、缺资源、缺技术）外，　最主要的是产业结构不合理，工业结构单一。　目前全区大部分工业企业还只是局限在“煤”　这一主导产业上，抵抗市场风险能力较低，往　往是“一荣俱荣，一损俱损”，今年一季度财政　大幅减收就充分说明了这一点。　因此，要实现经济平稳快速增长，就必须　调整产业结构，实现经济结构的优化升级，实　现经济增长方式从粗放型向集约型转变、培　养新的经济增长点。　在今后一个阶段，石龙区应从以下几个　方面着力完善经济结构：　一是壮大工业经济。以焦化园区为载体，　以招商引资为突破口，以培育骨干和龙头企　业为重点，以科技进步为动力，坚定走新型工　业化道路。二是提升服务经济。进一步加强经　济发展软硬环境建设，确保石龙区成为外商　投资兴业的首选之地，实现以商招商、以情招　商、以环境招商。三是调整农村经济。以生态　区建设为载体，大力发展养殖业，不断扩大植　树造林范围，努力促进林果业健康发展。四是　激活民营经济。为民营经济发展营造良好环　境，鼓励更多的民营企业家创办实体，激活沉　淀民间资本，支持民营企业做大做强。五是大　力发展“三产”。积极创造条件，制定鼓励政　策，支持房地产业健康发展，不断提高服务业　档次，着力建设以超市为主的商业网络体系，　重点发展纺织品批发零售、连锁、网络等新型　产业，认真做好小商品连锁经营向农村延伸　工作，积极发展人才、劳动力、仲裁等中介组　织，提高第三产业在生产总值中的比重。　加快经济结构调整、促进产业升级、发展　循环经济是当今世界共同面临的课题，只有　在新一轮经济形势下，把握先机，锐意改革，　才能使经济长久保持又好又快发展。　（作者系中共平顶山市石龙区区委书记）　

目观察籀器鼻我国应借鉴国外住房保障的成功运作方案，结合中国国情，尽快制定并颁布住房保障法规而不仅仅是行政规章，从立法层面对住房保障的惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施、开发单位的权利和义务进行严格界定，以有效解决中低收入家庭的住房问题。I]i~ll'l联集团󰀀上海五合智库(WISENOVA)总经理邹毅当这一轮商品房市场牛市步入终结的时候，保障性住房重新回到舞台中央，再次被聚焦。当前市场议论纷争，有些人对保障『生住房寄予厚望，认为其将是未来中国住宅供应的主流，另一些人则充满质疑，因为当前在运作层面上存在太多问题，其将阻碍国家政策方针的执行。无论见解如何不同，可以肯定的是保障性住房在未来十年中国房地产市场中的角色和作用将相比以前更加重要。那么，下一步中国保障性住房会走向何方?历史角色再定位计划经济时代下，中国城市房地产市场特征应该说都是保障性住房，其特征体现在国家投资建房并且不追求回报、低租金的使用成本、分配采用实物配给制等，这样的住房保障制度在保证追求社会公平的前提下往往失去了产品质量和经营效率，因此，户均面积小、低质量的保障陛住房几乎构成了整个房地产市场。住房改革的号角在上世纪90年代吹响后，房地产成为近十年的中国经济增长的引擎。市场化商品住宅大大提高了国民的居住水平，与此同时真正意义上的保障眭住房也正式出现在历史舞台。然而房地产市场发展至今，保障性住房的发展规模和产品质量已无法和商品房市场相提并论，这滞后的发展导致了如今商品房市场发展滞胀、城市财政及经济发展模式受到严重影响。当前，中国政府具备一定的财力，且拥有空前强烈的改善民生意愿。保障性住房在此环节大力推出，必将承担着新的历史使命。近期政策频出，执行力度逐步加强通观近两年保障性住房政策出台和实施力度，政府已从前期政策约束和控制角色更多转向了投资扶值角色，从游戏规则制定者转向了主动参与者干口游戏主角，桕关政策颁布执行得更加具体，力度也逐步加大。40表1：最近两年保障性住房措施一览时间政策政策内容2007芷《国务院关于解首次明确提出把解决低收入家庭住房困8月决城市低收入家难工作纳入政府公共服务职能。其中指庭住房困难的若出，要加快建立健全以廉租住房制度为重干意见》点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。2007焦《关于认真贯彻要求国土资源管理部门将优先安排廉租10月《国务院关于解住房、经济适用住房和中低价位、中小套决城市低收入家型普通商品住房建设用地，其年度供应总庭住房困难若干量不得低于住宅供应总量的70％。意见)进～步加强土地供应调控的通知》2008篮国务院常务会议加大保障性住房建设规模，计划2009至10月2011年，将增加200多万套的廉租住房、19日400多万套的经济适用住房，另外还有220多万户林业、农垦、矿区的棚户区的改造，总投资可能达到9000亿2008篮《关于促进房地加大保障性住房建设力度，进一步改善人12月产市场健康发展民群众的居住条件，促进房地产市场健康20日的若干意见》03l发展号文)2008燕100亿元中央补助加快廉租住房建设和国有林区、垦区、煤12月投资计划矿棚户区改造，以及扩大农村危房改造试17日点等2009焦全国建设工作会闲置公积金支持经济适用房等保障房建1月9日议设的试点，预计可启用6000亿闲置公积金用于经济适用房建设资料来源：五合智库搜集整理从上述几个主要的政策措施可以发现，桕关保障性住房建设政策制定和投资落实已纳入国家层面高度关注的领域。但大量的资金投入后会否带来中国保障性住房水平和覆盖程度的根本改善?这些需要回到保障性住房建设实际过程中进行分析和总结。建设计划的实施任重道远表2：各城市推出的保障性住房建设计划(20082012)(单位：万nl!)住房保障城市建设性住比例以庄保障性住房建设落实隋况房建(％)总量设量北京199920136年累孵萎蹉劲蝴房总量6伪(21106-123003000丝392000万m。；213062007年间建设1200万m。；∞加)2008年也落实新开工800万_m。21305年[}勺‘‘两个彳万’1程土}li拙让以后，大著盼土[也掰出玛墅豹秘拍争比薛根据上上海93∞20002l_51海20082012年的经固旁建设计划，这些土地的持有九大部分为国资房企，成为了首撤经适房的开发主体。2008年，新建保障性住房595万m。，9．33万莓为历午日建设铡辩彭啪q—年；21309天津980026152668年将比扣08年再噌加2，％．而2007的建设规模仅为2008年的半。2007年’崮始缔瞰掳394．797ira，占武汉4100302574．57当年房屋建设总面积的33．6％；2008年为727．96万_m。，占毂量的7l％。23042007年，共竣工经溯住房480．61重庆14543262918．08多万m。，解决了约6万爿瞰入豸菠的住房困难。2006年，广卅肺就保障陛臼掳建设B扒184233-4631n93-亿元约占j攻【靛筝F]功蛹邶溢的1／4：2007广州554068012．27年，建设案阻劈稚辔黼貂掳等125万m。，总规燃2006年i嘴。成都2008年’原计戈犍没啸剖生住房208万m。，(20065555540972但由于地震白勺=助向’觌离知移敲口。2010)~2007年8月，江l影讵鸯霸适甩房竣南京5060107021．15工总庙谚哒501171万"、56281套穑邑待建4孤1．qm。、58397套。截至20D8年10月，榭lll市共销彭盏往i用房杭州獭7393012065套建巍面积约104．81万mj新罐嚣耗相住房保障2761户。20136年：翱教鹑褓喇生住痨1．64万茧涮Il绷74015．70~o．27万套；2007年新建等集264万套，~o．49万套嬲键船齐适畴170万m：砌镁西安5866134822．98设经_齐娴房2527／m。，廉阻房2．36而砰资料来源：五合智库搜集整理从上表可以发现，尽管各城市在2008年新推出的住房建设5年计划中，对保障性住房建设比例都有规定，平均可达总住房建设比例的26％，但是总结以往各城市保障性住房建设情况可以发现．计划的落实情况总是不如人意。具体来说可以发现七大方面症结阻碍了当前市场发展。七大问题阻碍市场发展市场边界不清当前从中央层面到各级地区，国内具备保障性的住房产品已衍生出两限商品住房、经济适用住房、中低价商品房、动迁配套房、政策性租赁住房以及廉租房等多类产品。由于中国疆域庞大，城市众多，各个地区经济发展形势不一，因此对于不同城市应提供的住房保障产品体系的标准和数量也不相同，也就造成市场边界不清。针对什么类型社会群体以及群体数量大小应享有何种保障性住房，往往并无定论。因此政府提供的保障性住房在执行过程中存在诸多细节问题。法律制度存在空白住宅法以及相关住房保障法律的缺失是当前保障性住房发展标准不一、发展力度滞后的主要症结。法律本身可以约束政府以及社会行为的资金来源渠道、建设方式、资金使用规则和监督管理方式等。无法可依的现状使得各地区住房保障实施方式差异巨大．合理高效的建设经验和监管模式不能通过法律条文巩固下来，从而降低了整体保障性住房的建设效率。覆盖面狭窄、部分产品定价不合理保障性住房中的主力廉租房和经济适用房主要是针对低收入及中低收入群体。但对于“夹心层”群体，保障性住房的覆盖范围存在一定的“盲区”。除此之外，对于保障性住房的受益人群的限定标准普遍偏低．应扩大受益面。比如，济南市推出的经适房价格尽管已是周边均价的一半价格，但仍有许多符合申请标准的居民付不起房贷。而在某些地区，由于商品房市场波动，造成以销售为主的保障性住房与市场化的商品房价格差异不大，而保障性住房在配套、社区整体品质、产权交易期限限制等多方面又都与普通商品房存在差距，因此保障性住房出现了认购不足和空置的情况，造成了社会资源的浪费。管理机制亟需完善目前，各地对经济适用房、廉租房各设有专门的管理机构，但许多地方这两个机构之间是相互独立的，其作用也主要停留在项目的等级备案、审批、协调上，没有实际参与项目。因此，对于资金问题、土地的划拔及政策优惠等事宜缺乏一个权限较大的部门去统一协调、管理。由于我国的保障性住房还处于初级探索阶段，其后续管理．如物业管理、监控、退出机制的实施等政策性问题还有待解决；比如房屋质量差、负责人缺位；有些监管不严的城市，投资者利用这些低价位的普通商品房牟利；而对于5年后可上市交易的经适房，也没有41具体操作的指令性文件，存在较大的法律空白，届时容易被投机者钻空子。融资渠道单一、政府资金压力大保障性住房中最具保障功能的是廉租房，但其对政府的财政压力也是最大。目前我国用于实物配租的房源主要来自于政府收购及新建住房，由于融资渠道比较单一，造成政府资金压力过大。虽然规定了土地出让金收益中用于廉租房建设的资金比例，但从总的供求关系看，依然任重道远。建设流程不规范、不透明以往大部分城市的保障性住房的建设流程为：政府提出建设意向、优惠及限制条件，开发商向政府申报立项，经政府批准，进行项目的开发建设并负责最终住房的出售。由于这种模式操作不规范、缺乏公开性，开发商擅自违规的现象时有发生。住房缺乏合理规划、质量偏差前期推出的保障性住房在济南、广州等地都遭遇了超过50％的弃购现象，很大一部分的原因就在于这些住房大多缺乏一个良好的规划，小区位置偏远、生活成本大、户型较差，有的开发商甚至因为限制了3％的利润率而偷工减料，导致房屋质量差。保障性住房并没有起到“保障”生活的作用。六项政策建议1．探索中国自身模式尽管保障性住房在世界多个国家都有较为成功的建设经验，但适合中国国情的保障性住房政策体系的进一步完善仍需要审慎考虑。美国此轮次贷危机和欧洲的高福利经济政策结果已经显示出过分市场化和过度的政府扶持都不能非常有效Ij勺解决国民住房问题。探索适合中国自身发展模式的保障性住房政策制度体系应着重从政府职能界定、管理控制、产品体系、实施主体、资金筹措与使用规范、金融创新与监管等方面综合考虑。2{虽化政府职能各地政府应考虑成立专门的保障性住房管理机构，根据各自城市的社会、经济发展状况及目标制定相关政策，组织编制住房发展规划；对保障性住房的供给进行监督，监督的范围应覆盖保障性住房的开发建设、购买或租赁申请，以及与普通商品房的衔接等各个方面；并负责实施保障性住房建成后的物业管理、推出机制等。以北京为例，北京日前已成立了住房保障办公室，主要负责保障性住房的开发管理工作，集中人力、物力实现住房保障的职能化和专业化，以行政手段解决市场机制无法解决的住房问题。3．完善住房保障法律我国应借鉴国外住房保障的成功运作方案，结合中国国情，尽快制定并颁布住房保障法规而不仅仅是行政规章，从立法层面对住房保障的惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施、开发单位的权利和义务进行严格界定，以有效解决中低收入家庭的住房问题。4．建立住房保障后续管理机制目前，全国范围内已有部分城市的保障性住房公布，并已有相当多的低收入家庭入住，但入位睛况却不甚理想。房屋质量差没人负责，更有投资者利用这些低价位的普通商品房牟利，这说明政府目前的精力还只投入在如何建设保障性住房，而非如何维持“保障性”上。随着2008年至2012年的全国范围内的保障性住房大批推出．若没有一个系统的、完善的后管理机制，保障性住房的保障功能将难以维系。因此建议，后管理机制应包括保障性住房的物业管理、监管机制及退出机制。物业管理将是整个保障性住房后续管理的核心：退出机制主要用于廉租房、经适房的回收、回购问题；监控机制将更有效的保证保障性住房的规范性，杜绝其分配的不正之风和不符合保障性住房分配资格的公民的寻租行为。5．优化建设模式保障性住房的建设模式有很多，具体采用哪种模式要根据各地的实际情况。比如，在保障性住房的建设中可以尝试两类近几年流行于国外的总承包模式：EPC模式和BT模式。EPC又被称为交钥匙模式，常用于工业项目，是指由总包商承担项目的设计、采购、施工、试车等工作，对于项目进度、质量、造价全面负责。最终向业主交付可以立即投入使用的项目。保障眭住房的建设具有建设规模大、房屋差异性小等特点，因此可以适用EPC模式，由总包商去负责设计、采购和建设、装修，最终向政府的专门机构移交成品房屋。BT模式由BOT变化而来，适用于基础建设项目，指的是承包商通过自行融资、建设项目、建成后政府出资买回，是一种垫资建设。采用BT模式，政府直接从招标承包商买回产权，剥离了开发商，减少了建设的中间环节，适用于政府资金较为紧张的情况和可以快速回收资金的项目。6．拓宽融资渠道资金问题是各国提供社会保障性住房普遍面临的一个难题，我国要发展社会保障性住房，必须完善公共财政职能，拓宽资金来源，可以通过包括财政性住房资金即通过财政拨款获得社会保障性住房建设发展基金、住房公积金增值收益、专项保障性住房房地产投资基金、出售公房收入、发行债券和接收社会捐赠等系列渠道来获得投资。■

74管理《理财》学术版 2014.07保障性住房存在的问题和对策刘　杨河南省禹州市审计局，461670　河南省禹州市建设路东段，E-mail：gzg1982@摘　要：加快建设保障性住房将是未来政策的重要着力点，也是审计的重点关注内容。尽快解决低收入家庭住房困难，实现“住有所居”、“安居乐业”，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。如何让百姓能从这项民生工程中真正受益，是各有关部门相关工作的重中之重。关键词：保障性住房　工程建设　投资　审计十八大报告明确提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”，这是保障性住房建设首次写进党代会报告。由此可见，加快建设保障性住房将是未来政策的重要着力点，也是审计的重点关注内容。尽快解决低收入家庭住房困难，实现“住有所居”、“安居乐业”，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。近年，各级政府在保障性住房建设中积累了一些经验，取得了较为明显的成效，但审计调查揭示的一些问题，引起了全社会的广泛关注，有关部门应采取措施尽快解决，让百姓能从这项民生工程中真正受益。一、政府投资保障性住房的定义社会保障性住房是我国城镇住宅建设中的一种特殊住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府投资建设或者通过其他途径筹集的，以限定的标准和价格，向符合条件的住房困难家庭和单身居民出租或者出售的具有社会保障性质的住房。目前，社会保障性住房包括各类安置房、经济适用房、公共租赁住房、廉租房以及工矿区、棚户区改造住房，其中经济适用房、廉租房与公共租赁住房是当前最主要、最普遍的形式。二、加强保障性住房建设的意义加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展，是党中央切实改善民生的一项民心工程。党的十八大报告明确提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，到2020年实现“住有所居”的目标。随着城市化的快速推进，一方面住房短缺问题十分突出，另一方面商品房市场快速发展，而相应的廉租房和经济适用房制度等配套措施推行相对缓慢，影响了整个国民经济的可持续发展和社会的安定团结。因此，大力推进保障性住房建设，坚持推进保障性住房和商品房双轨齐进，对于保证经济发展和促进社会和谐意义重大。三、审计思路和技术方法总结和探索对保障性住房土地供给环节审计时，首先，要关注供地计划执行情况，关注当地政府对土地的安排Copyright©博看网 . All Rights Reserved.75管理《理财》学术版 2014.07是否首先落实保障性安居工程用地，是否存在由于政府原因造成的土地闲置；对新征用土地，是否严格遵循土地征用政策、法规，是否存在未报即用、边报边用、少批多占等问题；对已批复的保障性住房用地，是否存在擅自改变土地用途的违规问题。其次，对于通过市场方式取得的保障性住房用地，是否存在免费搭乘的情况：企业以较低成本获得土地，建造成本远超于保障性住房的标准，最终改变土地使用性质。再次，对于配建的经营性设施用地，是否严格遵循招拍挂程序，是否存在挤占相配套的保障性住房指标的情况。对保障性住房建设资金筹集环节审计，应该重点关注以下几个方面：第一，地方财政是否将保障性住房建设资金纳入年度预算安排，是否按照国家政策要求足额配套资金；第二，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后是否全部用于保障性住房建设；第三，是否存在地方政府违规减免和欠征土地出让收入问题，出让土地净收益用于保障性住房建设的比例是否不低于10%；第四，廉租住房、公共租赁住房租金收入是否实行收支两条线管理，是否专项用于住房的维护和管理；第五，企业参与的保障性住房建设是否存在弄虚作假问题。企业参与保障性住房建设主要有两类：一类是参与经济适用房、限价商品房之类的项目，这些项目企业按照商品房的运作方式运作，建设完成之后全部房子转让出售给买房者，最终，企业在扣除管理成本、融资成本、投资成本等各项费用之后，得到3%的利润；另一类是以BT方式参与公租房和廉租房建设，企业投资、建设，项目竣工后企业按特许权协议收回投资及回报后将项目移交给政府。企业都有逐利性，在对参与保障房建设的企业进行审计时，要重点关注是否存在虚列支出、虚报成本的问题，是否存在为了压缩开支偷工减料等问题。近年，政府不断加快保障性住房建设的步伐，从2009年的130万套到2010年的300万套，再到2011年的1000万套，伴随着保障性住房建设目标的飞速攀升，住房建设环节的问题频频出现。2010年审计署公告了对19个省市区2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果，披露了部分城市存在挪用廉租住房保障资金的问题，问题金额高达1.5亿元。保障性住房工程质量管理形势严峻，任务艰巨，保障性住房工程建设审计、监管工作任重而道远。对保障性住房工程建设环节审计要重点关注三个方面：首先，要关注千辛万苦筹集的建设资金有没有被挤占、挪用或者浪费；其次，由于保障性住房的开发利润低，要重点关注有资质的企业中标后是否将工程层层转包给不符合开发条件的房地产企业建设；再次，要重点关注建设过程中是否存在虚列材料和人工开支、偷工减料等问题。对分配环节的审计，归根结底就是要确保真正符合条件的对象享受到保障性住房。首先，要关注当地政府是否建立了科学、有效的申请、审核、公示、复核、退出等制度；其次，要对住房保障对象的户籍、住房、财产情况进行调查，对申请、审核等资料进行审查，检查是否有不符合条件的群体进入保障范围，是否存在利用虚假申报材料，骗取保障性住房或补助资金的问题，是否存在违规出租、出借或其他商业经营的现象；最后，对违规获取或使用保障性住房的家庭，能否及时发现并实施处理处罚。四、创新审计方法，提高审计效率面对保障性住房政策性强的特点，审计工作面广量大，要想在有限的时间里查清问题，除了先抓住审计重点外，还要创新审计方法，提高审计效率。（一）计划审查与实际建设情况相结合通过审计，查处不按图施工，降低工程质量标准，减少工程项目和内容，以虚假建设行为套取国家建设资金的目的等问题。（二）资料审查与实地走访座谈相结合目前国家相关政策规定，无论是租赁补贴、廉租房、公租房还是林业、垦区危旧房改造，均对申Copyright©博看网 . All Rights Reserved.76管理《理财》学术版 2014.07请人的家庭收入情况、住房情况有明确界定。对已经取得入住资格的住房户，需要审计机关在房管部门提供的业务资料上，逐户或筛选重点对象再入户核实调查，重点关注实际入住对象是否与申请资料相关信息相符，家庭成员信息是否真实完整等，从而有效防止和制止骗取国家专项补贴的问题和现象发生。（三）专项审计与全面审计相结合保障性安居工程项目是国家设立的一项专项的建设工程，只是相关部门和单位全部工作业务范围的一小部分，部分项目未单独建立财务专账。为确定审计的客观和全面性，应将保障性安居工程项目与部门和单位同期财政、财务收支一并纳入审计，做到既突出保障性安居工程项目审计的目的，又全面系统地反映相关项目主管单位其他财政、财务收支中存在的问题与不足，有时也能通过全面审计发现专项资金管理和使用中存在的问题。实现一次审计达到多个审计效果，既节省人力和物力，减少重复监督，又实现了审计资源的共享。（四）内查与外调相结合保障性安居工程项目包括实施主体、责任主体和配合部门，涉及单位多，相关信息和资料须多个部门配合完成。相关信息资料的完整性和真实性仅从某一个部门难以确认，外调核实就显得尤其重要。外调不能仅停留在从相关部门的口头汇报上，审计人员主要应从相关单位的信息系统中查阅，按照其业务流程复查，才能取得第一手真实完整准确的信息为审计所用。（五）工程审计与财务审查相结合建设项目工程预（决）算审计是货币实物量的反映，最终体现为货币量，工程财务是工程建设实物量的货币形式反映，二者是有机的统一体，缺少任何一个内容都不是完整意义上的工程审计。只有二者有机结合，才能客观、真实、完整地反映相关部门和单位对建设程序的执行情况，国家相关政策规定的落实情况，资金管理和工程结算情况。（六）项目建设与建设程序执行相结合建设程序是项目建设过程中必须遵循的操作规范和流程，也是治理建筑市场秩序的一个重要手段，建设程序执行的好坏从一个侧面可以反映和暴露一个工程项目工程价款的高低、质量的好坏和建设单位管理水平等方面的问题，也可有效防止和查处建设领域出现的腐败问题和现象。审计机关及其审计人员在保障性安居工程项目审计中应将建设程序执行情况作为审计的一个重要方面查深查透。五、保障性住房投资建设过程中存在的主要问题（一）规划不够科学推进保障性住房建设，必须准确掌握城乡低收入居民的住房情况，实事求是地制订好建设规划。部分地方没有开展住房普查，仅依靠抽样调查和城市低收入家庭总数的一定比例编制保障性住房建设规划，不能准确反映城市低收入住房困难家庭的实际情况；个别地方为了多争取中央补助资金，或者急于改变城乡面貌，没有充分考虑当地政府和群众的承受能力，编制的建设规划过大，任务过重。有的城市向上级申报的廉租房建设规划，大大超过了应保障对象的户数。（二）资金配套困难金融危机以来，中国对外出口贸易减缓，直接导致了中国经济增速减缓，为了改善这种状况，我们还进行了结构性减税，这些都让各级财政收入增速普遍降低，有的地方连完成年度预算都存在很大困难。在这种情况下，地方落实保障性住房配套资金压力更大。有些地方2010年安排的廉租住房建设项目，到2011年年末仍然尚未全部落实配套资金。因为资金不到位，很多地方廉租房的建设规模严重供不应求。资金问题是当前及今后一个时期我国发展社会保障性住房的最大瓶颈。Copyright©博看网 . All Rights Reserved.77管理《理财》学术版 2014.07（三）建设管理尚需创新一是保障性住房类型结构尚不尽合理。保障性住房建设的出发点是解决中低收入困难家庭的住房问题，重点是解决“赤贫”家庭的住房困难。因此，保障性住房的类型结构设置应尽量符合本地区的实际。但目前保障性住房结构设置普遍不够科学合理，存在廉租房房源不足，尚不能满足特困群众的租住需求。同时，也存在符合经济适用房申购条件而无力购买的现象。二是经济适用房的主力套型面积设计尚不够合理，存在套型面积偏小或偏大现象。三是保障性住房的公共配套设施不够完善。受建设用地的限制，保障性住房将逐步向城郊或区外延伸，由于地处偏远，入住后给住户的工作和生活等带来不便，这些地区的交通、医疗等公共服务设施配套还不够到位，造成一方面改善了困难群众的居住条件，另一方面却增加了困难群众其他方面的生活成本。（四）核查工作需要加强一是家庭收入核查难。有固定工作及离退休的申购对象，区、街道、社区通过劳动网的查询、社区居民的了解以及用工单位的联系，基本能核定他们的工资收入。但对于自由职业、个体工商户、企业主及灵活就业者、失业群众等的收入核查，只能根据他们申报的情况进行，无法真正体现实际收入情况。而年收入的多少对能否成功申报经济适用房又起着决定性的影响，按照区、街道、社区现有的人力、物力、能力无法对他们的实际收入情况进行核查。二是家庭财产核查难。在固定资产核查方面，由于住房、厂房地理位置及建设情况的差异，很难确认其资产的具体地价以及房价；对于家庭的有价证券（银行存款、股票）、汽车等财产，也无法进行考证。六、出现上述问题的原因由于保障性住房建设开展的时间不长，处在探索、积累经验阶段，出现上述问题，原因是多方面的。（一）有些地方对中央的精神把握得不够准加强保障性住房建设，解决低收入困难居民的住房问题，是中央的重大决策，有利于拉动经济，改善民生，是一项利国利民的工程。落实好中央的决策，既要积极，又要稳妥；既要尽力而为，又要量力而行。有些地方没有把工作的重点放在改善最困难群众的基本住房条件上，而是全面推进城市旧城区改造和农村房屋建设，编制的规划过大，增加了落实的难度；不少地方财政投入不足，大量依靠银行贷款，或拖欠工程款，将会增加政府的信用风险，影响今后的可持续发展。（二）有些地方对政府及其部门间应承担的责任落实得不够好中央确定，保障性住房建设由省级政府负总责，市、县级政府抓落实，中央财政对地方补助部分建设资金。而有些省级政府的责任不够落实，把投资和建设的责任过多地放在了市县级政府身上，省里安排资金补助很少，影响了中央决策的落实。保障性住房建设涉及城乡建设、发展改革、财政、民政、土地、环保、税收、金融等多个部门。有些地方在资金筹措、前期准备等方面的部门责任落实得不够好，影响工作效率和建设进度。（三）地方财力与承担的责任不够匹配经济发达的地方，财政收入较高，就有足够的资金来承担相应的保障性住房建设的任务，而经济欠发达的地方，居民收入有限，地方政府需要投入更多的资金，而鉴于经济不发达财政收入也有限，其落实的困难也越大。尽管有些地方争取到了中央的补助资金，但是地方的配套资金却迟迟不能到位。（四）对保障性住房建设的参与主体认识偏差一直以来，在许多人的观念里，认为保障性住房建设的主体是政府，这其实是有一定的偏差的。保障性住房作为惠及千家万户的民心工程，不仅是政府的责任，也需要全社会，包括开发商、银行机构、老百姓同心协力才能完成。Copyright©博看网 . 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