湖南省蓝山县环境保护局不依法履行职责案

湖南省蓝山县环境保护局不依法履行职责案作者：姚红廖文锋来源：《中国检察官·经典案例》2018年第11期（一）基本案情2006年底至2017年4月，湖南省蓝山县新圩镇上清涵村村民廖某某租用本村茶几窝山林地86.44亩投资建立选矿厂，未办理任何国土、环评、工商手续，非法从事硫铁矿、铅锌矿洗选。

该选矿厂对产生的废水和废渣未采取任何防渗漏措施和环保治理措施，直接利用渗坑将重金属废水、废渣等有毒有害物质倾倒、排放到场外，对周边环境造成严重污染。

蓝山县环保局于2017年4月28日聯合蓝山县新圩镇政府等部门，将该选矿厂强行关停并拆除生产设备及厂房等，但厂内的废水未进行无害化处置，尾砂未予处理。

经鉴定，该厂所污染土壤修复费用为2967.82万元，厂内残留污水及厂外池塘水修复费用为95.41万元。

（二）诉前程序蓝山县环境保护局作为蓝山县环境保护主管部门，对该选矿厂违法排污污染环境的行为长期不完全履行职责，虽作出行政处罚决定，但一直未采取有力措施执行处罚到位，致使蓝山县新圩镇上清涵村选矿厂持续10多年违法生产，对周边环境造成了严重污染。

选矿厂虽已被取缔，但厂内的废水未进行无害化处置，尾砂也未予处理，持续污染周边环境，社会公共利益仍然处于被侵害状态。

蓝山县人民检察院经层报湖南省人民检察院批准于2017年10月10日立案审查，经多次现场调查核实，于2017年10月19日向蓝山县环境保护局发出检察建议：立即采取有效措施，对选矿厂的废水、废渣进行处置，避免对环境造成进一步的污染；依法履行环境监管责任，责令违法行为人尽快制定污水处理方案及土壤污染修复方案并监督方案实施。

（三）行政机关整改情况蓝山县环境保护局收到检察建议后，积极履职，责成污染者廖某某治污，促使廖某某与永清环保股份有限公司签订了技术服务合同，委托该公司制定了《蓝山县新圩镇上清涵非法选矿厂环境污染应急处置方案》，并监督廖某某按处置方案实施。

截至2018年1月23日，场地内3000㎡废弃建筑物、生产设备已进行拆除；水泥池已铺设防渗膜，约15000 m3废渣清挖并运输至厂水泥池填埋，约95000 m3污泥清挖晾干并运输至厂水泥池填埋，约1700 m3废水处理达标后排放，对厂区内土壤进行修复并补植复绿，社会公共利益得到了有效地保护。

（一）本案主要的经验作法本案是蓝山县人民检察院办理的第一起生态环境保护领域的行政公益诉讼案件，办理案件中主要做法有：1.紧跟中央环保督察，积极拓展案件来源，及时摸排案件线索。

2017年4月以来，中央第六环境保护督察组对湖南进行了环境保护督察，蓝山县人民检察院以此为契机，成立“查办生态环境治理案件专案组”，主动与环保部门对接，及时了解相关线索，拓展案件来源，对生态环境资源保护领域的行政执法、刑事犯罪侦查以及相关国家工作人员的渎职犯罪进行专项监督。

迄今为止，该院从中央环保督察组、专案组以及省院公益诉讼联络群、红网等媒体获取生态环境资源保护领域公益诉讼线索10件。

综合运用检察机关刑事检察和公益诉讼法律监督职能，对每个线索实行“一案三查”，既查违法行为人和国家工作人员的刑事责任，又查违法行为人的行政责任和民事责任。

在本轮环保督察活动中，该院发现选矿厂污染环境的背后存在相关行政单位及国家工作人员不依法履行职责及渎职的案件线索。

经过初步调查，发现蓝山县环境保护局不依法履行监管职责，致使社会公共利益遭受侵害的违法事实，以及蓝山县环境保护局、蓝山县国土局新圩国土所相关工作人员涉嫌渎职的犯罪事实，对破坏生态环境和资源保护的行为以“零容忍”的态度予以彻底惩治。

2.综合利用多种调查手段，提高公益诉讼案件调查取证能力。

一是公益诉讼案件办理与原反渎职侵权部门的侦查取证同步进行。

比如为有效获取公益诉讼案件所需的相关证据材料，在讯问犯罪嫌疑人、询问证人以及现场勘验、委托鉴定评估的同时，调查行政监管部门违法行使职权或者不依法履职的违法情形以及生态环境破坏的程度、修复的方式及费用等内容。

二是借力行政执法权，提高公益诉讼案件调查取证的灵活性。

如利用环保部门的环境监测职能，对该选矿厂内的废水进行了监测，初步证实了社会公共利益遭到损害的事实；利用国土部门的卫星定位系统调取卫片图，找准该选矿厂的位置，使得对厂区的现场勘察更全面、更准确。

三是注重全面客观调查收集证据的意识。

检察官办案组在调查取证前确定调查思路、方法、步骤、拟收集的证据清单，制定调查提纲，收集与案件相关的法律法规行业规范及本级政府组成部门的“三定”方案或权力清单，重点围绕行政部门的主体身份、职权职责、不依法履职的事实以及国家利益或社会公共利益受到侵害的事实或状态展开，同时注意调查取证过程全程留痕，使用执法记录仪、无人机等录音录像工具，固定证据。

四是听取专家意见，了解专业知识，提高公益诉讼案件调查取证的专业性。

本案涉及领域的专业性比较强，检察官办案组就生态环境污染致损原因、如何防止污染扩大以及后期修复治理的方法、效果等问题，多次听取环境保护部华南环境科学研究所专家的意见。

3.及时跟进监督，充分发挥诉前检察建议的作用。

一是一把手亲自出面协调，增强诉前检察建议的效果。

检察建议发出后，检察长曲军同志就如何落实诉前检察建议内容、如何对新圩镇上清涵村选矿厂的污染进行有效治理等问题与县环保局进行沟通协调，并多次向县委主要领导进行汇报。

二是行政机关积极整改，形成公益保护的合力。

蓝山县政府成立了“蓝山县新圩镇上清涵村非法选矿厂生态环境恢复治理工作领导小组”，专门负责该选矿厂的生态环境恢复治理工作，并制定了监管方案，从环保、国土、林业、安监、水利、新圩镇政府等部门抽调人员组成监管小组，对上清涵选矿厂环境污染治理工程的质量、进度、安全等方面进行监督管理。

三是检察机关同步跟进，确保生态环境修复治理落到实处。

为了使检察建议取得时效，检察官办案组多次到现场督察，逐一对沉淀池、尾渣库进行查看，重点查看废水处理、废渣清除的情况；向施工人员了解恢复处理的具体流程、措施及工程进度，听取永清环保股份有限公司技术人员的意见，要求施工人员严格按照施工工艺、质量施工，做好污染防治工作，防止废水、废渣逸散造成二次污染。

（二）案件办理过程中存在的困难一是经费保障不足。

因公益诉讼案件涉及领域专业性强，特别是生态环境和资源保护领域案件中污染物的定性、污染损害程度、修复费用的确定等需要委托专业的鉴定机构作出鉴定、评估，鉴定费用高昂。

本案中，仅鉴定评估费用就高达54万元，加上调查取证设备、专家咨询、环境监测等费用合计100余万元，这些问题最终依托刑事案件办理才得以解决。

高昂的費用对办案单位造成了极大的经济压力，需要将公益诉讼经费纳入财政预算予以保障。

二是制度保障不够。

检察机关提起公益诉讼制度处于探索转入实践的初期，许多制度仍然存在缺失，这需要在司法实践中逐步完善顶层设计。

如中止审查制度，在办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件时，特别是涉及土壤的重金属污染治理的案件，往往需要数年甚至数十年的整改周期，在办案期限届满时尚未达到整改要求，对于此类案件，检察机关是否可以中止审查，中止审查的依据和程序如何设置；再如对行政机关履职到位的标准把握不明。

（三）本案典型意义蓝山作为湘江的发祥地，生态环境和资源保护尤为重要，这关系到湖南母亲河——湘江水资源的安全，是全省人民时刻关注的热点地区。

本案是蓝山县人民检察院在强化检察环节服务生态文明建设活动中办理的全县第一起行政公益诉讼案件。

通过案件办理，探索公益诉讼案件的办案新模式，与各部门内外联动、各司其职，形成公益保护的监督合力，为守护绿水青山建设美丽家园贡献检察力量。

1.检察机关首次应用了民行先行、刑事侦查跟进的办案模式。

检察官办案组通过对线索的分析、研判，从中还发现了环保、国土等行政监管部门国家工作人员的渎职犯罪行为，遂将线索移送该院原反渎职侵权局办理，最终三名国家工作人员因犯环境监管失职罪、玩忽职守罪被法院判处刑罚。

通过行政公益诉讼案件办理与职务犯罪案件查办，在检察环节充分发挥对行政机关的监督与对国家工作人员的监督，做到一案三查，形成了检察监督合力，切实解决追究刑事责任后社会公共利益仍然处于被侵害状态的问题，达到了治标又治本的法律效果，对检察部门与监察部门建立公益讼诉线索、职务犯罪线索的双向移送机制有着重要借鉴意义。

目前，湖南省已有益阳市赫山区人民检察院、常宁市人民检察院等6家检察院与同级监察委联合出台了公益诉讼线索与职务犯罪线索双向移送机制。

2.综合利用调查权和侦查权，探索建立新的调查取证模式。

本案在办理中蓝山县人民检察院抽调原反渎职侵权、民行等部门骨干组成专案组，在证据调取、讯问笔录、询问笔录制作以及委托鉴定等过程中，兼顾了渎职犯罪构成要件以及公益诉讼案件对证据的要求，特别是该选矿厂环境损害评估报告，既证明了渎职犯罪的损害后果，又证明了公益受损的程度。

当前情况下，我们可以考虑，如果在检察公益诉讼领域发现社会公共利益受到侵害，同时又有相关人员触犯刑法、涉嫌犯罪的，可以在审查批捕、审查起诉等环节要求公安部门以及相关行政单位予以协助、配合，充分发挥调查与侦查的优势。

3.多部门联动，形成公益保护的合力。

本案在办理的过程中，检察、公安、环保等多部门联动，互相配合，有效地推进办案进度，蓝山县环保局收到诉前检察建议后积极履职，邀请检察机关参与执法监督过程，以最快的速度责成违法行为人廖某某在监督之下委托第三方治理修复生态环境，彻底解决公益受侵问题，节约司法成本，提升办案效率。

在打击廖某某等人污染环境犯罪，环保、国土相关工作人员渎职犯罪以及环境治理、维护社会公共利益等三个方面形成了公益保护的监督合力，实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一，得到了当地党委政府以及老百姓的肯定。

隆赟[最高人民检察院公益诉讼检察厅（筹）业务一处副处长，三级高级检察官]建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，服务打好污染防治攻坚战，是当前和今后一个时期检察机关的重点任务。

本案围绕环境资源和民生保护领域，针对违法排污、严重损害土壤、水流等公共利益的案件履行监督职责，使公益诉讼成为保护环境更加有效和更加重要的途径，以实际行动落实了习近平总书记“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”的要求。

该案有以下特点：（一）围绕中心，服务大局，探索开展长江流域生态保护公益诉讼推动长江经济带发展，是以习近平同志为核心的党中央部署的国家重大发展战略之一。

检察机关作为国家法律监督机关，加强长江流域生态环境的检察保护，既是积极主动顾大局、服务经济社会发展、保障和改善民生的必然要求，也是依法全面履行法律监督职能的必然要求。

湖南省蓝山县地跨长江、珠江两大流域，蓝山作为湘江的发源地，关系到湘江水资源的安全，生态环境和资源保护尤为重要。