地方政府投融资负面清单及处罚案例

地方政府投融资平台公司的风险分析及防范对策姻曾章伟浙江财经大学法学院地方政府投融资平台公司指地方政府成立的以投资与融资为目的的公司。

根据审计署2013年12月公告的《全国政府性债务审计结果》，地方投融资平台公司至少有7170个。

地方投融资平台公司高效地通过各种途径集聚了大量的资金进行投资，加快了地方基础设施、公益事业的建设和发展，保证了GDP 的增长，有效地应对了国际金融危机，促进了经济社会的发展。

但是，由于发展太快，缺乏法律规制和监管，地方投融资平台公司内部隐含着诸多风险。

一、地方政府投融资平台公司面临的风险分析1.地方投融资平台公司的投融资行为本身存在违法性和道德风险地方政府和平台公司存在违法融资和投资现象。

譬如，将储备土地、市政道路、公园等公益性资产以资本金形式低值高估违规注入平台公司造成平台公司资本不实，从平台公司抽逃资本，政府机关直接通过BT、向非金融机构和个人借款等举借政府债务，地方政府及其所属事业单位违规担保，平台公司违规发行债券，违规将资金用于修建楼堂馆所，等等。

地方投融资平台公司融资到期要还本付息，地方投融资平台公司和地方政府一旦无力偿债，就出现违约风险，政府还债及担保承诺不兑现就会丧失公信力，违背诺言造成不诚信的道德风险比债务更可怕。

2.地方政府及其投融资平台公司债务高企，面临偿债风险根据《全国政府性债务审计结果》，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。

有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府的债务率高于100%。

全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和4433.86亿元，部分地方和行业债务负担较重，债务偿还压力较大。

截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还、担保、救助责任的债务超过30万亿元。

根据《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，2013年我国全国财政收入129142.9亿元。

国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见文章属性•【制定机关】国务院•【公布日期】2015.10.02•【文号】国发〔2015〕55号•【施行日期】2015.12.01•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】市场规范管理正文国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见国发〔2015〕55号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求和国务院决策部署，现就实行市场准入负面清单制度提出以下意见。

一、重大意义（一）市场准入负面清单制度的定位。

市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。

市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

（二）实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础。

通过实行市场准入负面清单制度，赋予市场主体更多的主动权，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。

（三）实行市场准入负面清单制度是更好发挥政府作用的内在要求。

通过实行市场准入负面清单制度，明确政府发挥作用的职责边界，有利于进一步深化行政审批制度改革，大幅收缩政府审批范围、创新政府监管方式，促进投资贸易便利化，不断提高行政管理的效率和效能，有利于促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管，推进市场监管制度化、规范化、程序化，从根本上促进政府职能转变。

（四）实行市场准入负面清单制度是构建开放型经济新体制的必要措施。

实施市场准入负面清单和外商投资负面清单制度，有利于加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系，有利于营造法治化的营商环境，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，不断提升我国国际竞争力，是以开放促改革、建设更高水平市场经济体制的有效途径。

合规筹资25条和负面清单52条地方政府合规筹资25条路1、争取额度，发行地方政府一般债券、专项债券、项目自求平衡债券。

合规要求参见我们此前发布的《债券大年，我们梳理了以下地方政府债券管理政策》。

2、平台转型，做大做强城投，发挥城投的作用，发挥城投互相引流的作用（这句要仔细读）3、发行企业债和项目收益债，运用好发改系统各类债券和融资工具。

4、合理规划专项债项目，充分挖掘项目经营性，合理利用“专项债+市场化融资”模式。

5、合规运用PPP模式。

不适合PPP模式的项目主动退库，腾出额度用于合适的项目。

2015年我们就是这个意见。

6、运用好特许经营模式。

几年的实践下来，我们认为应全面理解投融资改革，实事求是运用狭义PPP及特许经营等多种模式。

7、有限、合适的范围内运用政府购买服务和采购工程模式。

2016年初，我们首先发现了政府购买服务模式，提出了9大风险及12项风控措施。

87号文之后，政府购买服务基本叫停；棚改也在住建55号文后叫停。

但部分真实的购买服务以及土地征迁安置补偿以及3年期内的政府采购工程仍有操作空间。

8、以改进型ABO模式，结合政府有限支持，实现企业市场化融资。

ABO是授权建设运营，坊间多有对ABO望文生义的理解和使用，其合规性难以保证。

ABO有其适用局限，改进型更能满足合规要求。

9、综合企业融资、项目融资、政府间接支持等理念，实现合规F+EPC 模式。

合规的F+EPC不是施工企业为政府投资项目垫资。

10、其他符合以财政性资金支持《国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》的模式。

政府可合规给企业资金支持。

11、合理确定公共服务和基础设施项目的价格，适当延长运营期限，增加项目的可融资性，以及对于社会投资者的吸引力。

12、政府与社会投资者采用股权合作方式，政府少分红或不分红，提高对社会投资者的吸引力，从而为本地建设和发展引入资金。

注意：引入社会投资者，不是只能采用狭义PPP模式。

13、合理合规配置各类资源，提供土地使用，赋予专营地位等，使项目具有可融资性。

地方融资平台公司债务问题梳理分析地方融资平台公司债务问题梳理分析近年来，政府债务监管力度升级，融资平台公司债务问题也日益凸显。

国务院国资委《关于印发<关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见>的通知》（国资发财评规〔2021〕18号）对国有企业债务风险管控提出了具体要求，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）也重申了剥离地方融资平台公司政府融资职能、实行市场化和法制化的债务违约处置机制。

本文主要对地方融资平台公司债务问题进行简要梳理。

一、融资平台公司债务问题简述（一）概述融资平台公司最早见于《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建[2009]631号），即“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），“地方融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

融资平台公司不同于“一般类”公司，其天然使命并非市场逐利，而是承担政府投资项目融资功能，为政府投资项目筹集资金。

（二）债务表现融资平台公司存在着举债规模缺乏控制、融资成本高、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题，主要表现为：1.债务管理风险资金的“借、用、管、还”存在脱节，形成了融资平台公司举借、政府主导资金使用和资金管理、融资平台公司偿还的问题。

2.债务清偿风险融资平台公司资金大多投向投资规模大、回报周期长、缺乏经营性内容的公益性项目，资金回收性差；融资平台公司自身资产质量差、变现能力弱，债务偿还主要依靠“土地财政”、地方财政支持或借新还旧等。

二、融资平台公司债务问题的原因分析（一）宏观原因——财政事权不匹配随着我国城镇化的发展与进程的加快，地方基础设施和公共服务的需求显著增加，中央与地方以及地方之间关于财权和事权不匹配或不清晰，导致地方财政事权不匹配，即“财权上收、事权下移”或“钱少事多”。

要闻.地方
新疆：进一步加强公务机票购买管理
新疆自治区财政厅发布《关于进一步加强公务机
《通知》），针对自治区近两年公务机票购买管理中存在的问题，提出了开展自查自纠、加强内控管理、落实主体责任
《通知》指出，各地、各部门要开展公务机票购买情况的自查工作，对没有按照规定购买、报销公务行处理，涉及违法违纪的，移送纪委监委或司法部门处理。

陕西：更新政采负面清单
陕西省财政厅公布修订后的《陕西省政府采购负面清单》（以下简称“新《负面清单》”）。

新《负面清单》不再按货物、工程、服务分类，同时取消了需合理设置的条款，明确了禁止在采购文件的资格条件中
理程序考核、服务质量和业绩考核、执行法律遵守纪律情况考核、信息统计考核等五方面内容，并抽取了
自治区采购中心自查阶段和政府采购监督管理部门实地检查相结合的考核方法。

彻执行政府采购有关法律制度规定，在推进制度建设和业务创新、规范采购行为、发挥政策功能、提高采购工作质量等方面做了大量工作，较好地完成。

财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预[2012]463号）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）下发后，地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了阶段性成效。

地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。

但是，最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。

为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严格执行《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号）等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。

二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。

地方投融资负面清单：7大类40条（收藏）7月16日，银保监会公布处罚。

民生银行、浦发银行、交通银行被罚的原因是为地方政府违规提供融资，进出口银行被罚的原因是违反国家压降地方债务的政策要求，变相支持地方政府举债等。

（因违规向地方政府提供融资，四家银行被重罚因此，特整理地方投融资负面清单，共7大类40条，以飨读者。

一、通过或变相通过企事业单位等举借政府债务（8条）1、地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

2、地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

3、地方政府及其所属部门不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。

4、地方政府及其所属部门不得为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺。

5、地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。

6、地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

7、各类财政支持政策要纳入预算管理，并不得与企业偿债责任直接或间接挂钩。

8、企业债务不得推给政府偿还。

二、通过或变相通过融资平台举借政府债务（8条）1、除另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

2、地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

3、只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式）。

4、地方政府及其所属部门不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司。

地方政府违规举债融资法律规制地方政府违规举债融资的法律规制疫情影响下经济下行进一步加剧，地方政府基建投资随之加码，举债融资方式也是“各显神通〞。

同时，全国财政厅〔局〕长座谈会会议明确，要始终树立债务风险意识，不因疫情及财政困难而放松地方政府债务管理，强化违法违规举债责任追究。

为此，本文从法律角度对地方政府违规举债融资问题进行简要分析。

01.地方政府违规举债融资的原因分析抛开中央与地方在财政事权与支出责任划分等宏观体制原因外，地方政府违规举债融资原因大体如下：〔一〕地方政府举债融资观念问题1.举债融资方式合规性意识缺乏，本着法不责众的观念利用平台公司或其他违规模式融资。

2.举债融资预算约束意识缺乏，重工程举债建设，轻债务管理归还，形成了企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面，债务归还主要依靠土地收入和借新还旧，或者寄希望于下届政府或者上级政府救助，“上任点菜，下任买单〞的投机观念普遍。

〔二〕一些金融机构推波助澜地方基建融资因有政府信用背书、融资风险小，融资规模大、利于业绩提升等特点为金融机构所青睐。

基于此，一些金融机构绑架地方政府和地方国企，以政府信用代替商业化评估，放松合规性风险管控要求，帮助地方政府违规举债融资，以致于政府购置“金融〞效劳、利用平台公司作公益工程业主融资等违规方式泛滥不止。

〔三〕现有合规的举债融资方式无法完全满足实际需要PPP 模式和政府债券模式是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》〔国发〔2022〕43 号〕明确提出的举债融资方式，也是政府举债融资仅有的两种合规方式，但两种方式无法完全满足地方政府基于政绩冲动的基建融资需要。

02.地方政府主要举债融资模式简述〔一〕PPP 模式PPP 模式要求地方政府遵守程序、考虑财力上工程，防止违规及过度举债。

受制于财承空间、持续合规监管等因素，对一些地方政府而言，PPP 模式制度价值仅限于合规，即使有财承空间，也不作为首选融资模式。

穿透式监管下的地方政府性融资问题来源：现代咨询现代研究院现代研究院是中国现代集团倾心打造的咨询、基金、智库等三大板块之一，是集城镇化建设投融资研究、知识培训、会议论坛、品牌营销于一体、政企学研紧密结合的综合平台。

对地方政府违法违规举债融资行为的严厉管控，始于2017年由财政部联合相关部委出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等规范性文件。

随后，由于管控措施的不断加强，相关部门也先后发出文件，如国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），及《国家发改委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）等。

这一系列文件，分别从清理和规范地方政府融资担保、平台公司市场化融资、政府和社会资本合作（PPP）、地方政府举债方式、政府购买服务行为、中央企业开展PPP业务的风险管控要求以及对鼓励民间资本参与政府和社会资本合作项目等方面，提出了明确的意见和需要采取的相应措施，也对地方政府性融资提出了明确的要求和约束。

一、债务管控对政府投融资活动带来前所未有的冲击一是表现在对政府投融资活动的规范性方面。

新政对传统政府投融资活动中的随意性和灵活性产生了刚性约束，并从根本上解决了政策的规范性和权威性问题。

如50号文件提出的14个不得，明确以负面清单方式将违法违规举债的行为进行列举和杜绝，以使地方政府在开展投融资活动时，能够始终保持在规范性政策和财政预算管理的框架内运行，从而合法、有序地开展好政府投融资活动。

二是对目前政府实施的PPP项目规范性和可融资性的影响。

这表现在当前实施的PPP项目与PPP本质要求及回报形式，存在本质异化和过度包装的严重现象。

以往无论是解决政府融资问题，还是在PPP项目运作过程引入社会资本方或银行、其它金融服务机构，利益相关方总是鼓励地方政府对既有政策绕道而行。

国家发改委：2021年第四季度违背市场准入负面清单典型案例的通报
国家发改委近日发布关于2021年第四季度违背市场准入负面清单典型案例的通报(发改办体改〔2022〕400号)，其中通报了北京市密云区跨部门行政许可前置条件衔接不畅导致准入障碍等17个案例相关处理情况。

国家发展改革委表示，将持续跟踪处理进展，进一步做好违背市场准入负面清单典型案例归集处理和通报工作。

请各地区各部门按照工作要求，于每季度第一个月15日前报送上一季度发生的违背市场准入负面清单相关规定的案例。

据案例通报显示：国务院第八次督查通报，北京市密云区发展改革委在开展分布式光伏发电项目备案时，擅自要求申请企业、个人提交备案材料目录清单之外的危险化学品行业主管部门意见等材料。

案例来源：国务院第八次督查通报。

处理情况：该案例已完成整改。

此前北京市密云区发展改革委考虑到该企业申报项目建设地点位于加油站内，且周边有幼儿园、住宅小区、医院等设施，存在一定的安全隐患，因此要求项目单位征求安全生产主管部门意见后再进行备案。

接到督查组反馈线索后，密云区成立由区委常委、常务副区长担任负责人的密云区光伏发电工作整改专班，在北京市发展改革委指导下，密云区发展改革委通过主动服务，于当年9月8日指导该公司完成相关加油站光伏发电项目备案工作。

为进一步做好市场准入工作，北京市密云区发展改革委建立长效机制，在涉及跨部门事项时，加强主动服务精神，积极为企业协调，力争避免因部门衔接不畅导致市场主体准入困难。

由于该案例已完成整改，在
全国城市信用状况监测中将对该案例所在地区予以不扣分处理。