经济危机背景下的美国政府职能定位

国际关系学院学报　2010年第4期Journal of University of I nternati onal Relati ons,2010No14经济危机背景下的美国政府职能定位李文良1,赵清芳2(11国际关系学院公共管理系,北京100091;21国际关系学院保卫处,北京100091)[摘要]　1929年和2008年的经济危机,是美国历史上两次最大的经济危机。

为了应对经济危机,美国以积极干预政府理论为支撑,把政府职能定位于:加大经济调控力度,为经济复苏提供原动力;强化政治博弈,构建以中产阶级为主的消费主体;构建社会保障体系,强化消费主体消费信心。

这种职能定位对于战胜经济危机具有重要作用。

[关键词]　经济危机;美国政府;理论支撑;职能[中图分类号]D77112[文献标识码]A[文章编号]100423489(2010)0420050206在美国历史上,20世纪30年代爆发的经济危机对美国政治、经济和社会造成了重大影响。

2008年,由于以次贷款危机为导火索引发的金融危机日益严重,并对实体经济影响日益加深,最终酿成与30年代一样的经济危机。

对于这次突如其来的危机,有人将之形容为“百年一遇”,重创美国经济。

在这两次经济危机中,美国政府采取有效措施,积极应对,取得了明显成效。

罗斯福政府通过新政,战胜经济危机,使美国经济步入正轨。

布什和奥巴马政府通过改革金融监管体制、制定救市计划等措施,遏制了经济危机进一步漫延并取得一定成效。

本文试图对这两次经济危机中的美国政府职能定位进行分析,进而为我国政府职能转变提供有益借鉴。

一、美国政府职能定位的理论支撑:积极干预政府理论1929年经济危机爆发以前,“守夜人”政府理论一直占主导地位。

亚当・斯密认为“每一个人都力图使用他们的资本来实现他们的最大价值。

一般说来他这样做时并不试图增加公共利益。

他依据自己的利益行事时受到一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想达到的目的。

他追求自己利益往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。

”[1](P127)斯密最后得出结论说:“没有计划的市场多美妙啊!”我们看到,斯密的政策结论非常简单,人都是理性的、精于计算的,并受自我利益驱使,他在追逐自我利益的同时促进了社会利益。

政府不应当干涉这个过程,因而应采取放任自由的政策。

政府存在目的在于“保护自然秩序免受强制和欺诈之害。

”根据这种理论,美国政府职能仅仅定位于诸如提供法律支撑和基础设施建设等方面,其他所有经济活动由市场调控。

这就是说,美国政府恪守“守夜人”理论,实行完全市场经济,政府扮演“看家狗”角色。

1929年10月24日,美国历史上被称为“黑色的星期四”,标志着美国金融界崩溃的开始,也揭开美国经济危机的序幕。

金融大崩溃导致了持续四年的经济大萧条,从此,美国经济陷入了经济危机的泥淖,同时,宣告“守夜人”政府理05论失效。

2008美国经济危机爆发以前,以新自由主义为基础的企业家政府理论占导。

20世纪80年代后,美国经济“滞胀”,企业家政府理论逐渐占主流地位。

企业家理论虽然不象“守夜人”政府理论那样完全抛弃政府在配置资源特别是经济资源的作用,实行完全市场经济,把市场看作是唯一有效的配置资源的手段。

但它主张发挥市场的主导作用,把政府职能定位于“掌舵”,而不是“划桨”。

这一理论以弗里德曼、奥斯本等为主要代表人物。

作为自由市场模式经济理论的教父,弗里德曼一直致力于倡导政府弱化对市场的影响,主张依靠个人责任感的自由竞争。

该理论的另一代表人物奥斯本则主张用企业家精神来改革或重新塑造政府,并提出重塑造政府的十项原则:掌舵而不是划桨;重妥善授权而非事必躬亲;注重引入竞争机制;注重目标使命而非繁文缛节;重产出而非投入;具备“顾客意识”;有收益而不收费;重视预防而不是治疗;重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式;重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。

美国政府纷纷践行企业家理论。

里根政府倡导自由经济,主张减税、降低联邦政府开支,减少和放松政府对私营经济的管制。

克林顿政府实行重塑政府改革,倡导结果导向、绩效为基础、顾客为中心的政府管理模式。

布什政府实施减税和放松对金融部门监管等政策。

2007年4月,美国第二大次级房贷公司———新世纪金融公司的破产暴露了次级抵押债券的风险,美国次货危机显现端倪。

2008年8月,美国房贷两大巨头———房利美和房地美股价暴跌,美国财政部和美联储被迫接管“两房”,标志着次货危机的开始。

2008年9月,总资产高达115万亿美元的世界两大顶级投行雷曼兄弟被迫申请破产保护和美林被美国银行收购;总资产高达1万亿美元的全球最大保险商美国国际集团(A I G)被政府接管;成立于1889年美国最大的储蓄银行———华盛顿互惠银行被美国联邦存款保险公司(F D I C)接管,成为美国历史上倒闭的最大规模储蓄银行。

这一系列事件的发生,表明美国次贷危机已演化为金融危机。

随着金融危机对实体经济的影响不断加深,美国经济危机终于爆发。

正如《纽约时报》听言:“这一场金融、经济危机可能将进一步席卷全球。

新的一年(2009年),全球挽救经济的‘攻坚战’,也将全面拉开。

”这一“百年一遇”的金融、经济危机也预示着企业家政府理论的破产。

美国两次经济危机,预示着两种政府理论的失灵。

20世纪30年代经济危机标志着“守夜人”政府理论失灵;2008美国经济危机标志着企业家政府理论的失灵。

这两种政府理论的失效恰恰证明了另一种政府理论即积极干预政府理论(凯恩斯主义)的生命力。

罗斯福政府正是以积极干预政府理论为指导,科学界定政府职能,战胜20世纪30年代经济危机。

面对2008年经济危机,许多学者主张用积极干预政府理论指导政府来克服战胜危机。

如英国《金融时报》首席经济评论员沃尔夫指出,“凯恩斯主义”能帮助我们更好看清当前的危机。

从布什政府和奥巴马政府所采取的经济危机应对措施来看,他们正在实践着积极干预政府理论。

积极干预政府理论创始人。

著名经济学家凯恩斯认为,就业量只同有效需求有关,有效需求是预期的消费和预期的投资的总和,以往假设的充分就业均衡建立在萨伊定律(即供给自行创造需求)基础之上,其前提是错误的,因为总供给与总需求函数的分析结果显示,通常情况下的均衡是小于充分就业的均衡。

之所以存在非自愿失业和小于充分就业的均衡,他认为其根源在于有效需求不足,在自由放任的条件下,有效需求不足其根源在于三个“心理规律”:一是边际消费倾向递减,即增加的收入中用于消费的部分减少,这就造成消费需求不足;二是资本边际效率递减,即增加投资时的预期利润率降低,这会造成投资需求不足;三是流动偏好,即人们出于多种动机总是要把一定数量的货币保持在手里。

凯恩斯认为市场机制不能解决由这些原因引起的有效需求不足问题,所以不能自动地使经济达到充分就业时的均衡。

也就是说由于有效需求不足,社会上总会存在“非自愿失业”。

为此,他认为政府应该抛弃以亚当・斯密为代表的“守夜人”政府理论关于市场经济会解决一切问题,政府对经济应“自由放任,15听之任之”的观点,主张政府应担负起调节社会总需求的责任,即运用财政和货币政策刺激消费,增加投资,以保证社会有足够的有效需求,实现充分就业的目标。

积极干预政府理论为罗斯福政府干预经济生活提供了理论依据,成为罗斯福新政的理论基础,罗斯福新政几乎全面实施了凯恩斯政策措施,使美国渡过经济危机。

2008年10月,参众两院正式通过总额达7000亿美元的救市方案,这标志着积极干预政府理论的回归,成为美国政府抗击金融、经济危机的理论指导。

二、经济危机背景下的美国政府职能定位政府职能理论认为,任何政府都拥有政治职能、经济职能和社会职能,但三种职能在不同时期又有不同表现形式。

为了应对经济危机,无论是罗斯福政府,还是布什政府和奥巴马政府,都以积极干预政府理论为指导,以拉动消费刺激需求为中心,构建政府职能。

11加大经济调控力度,为经济复苏提供原动力经济危机表明,“守夜人”政府理论认为所有经济活动在市场这支“看不见的手”魔棒指挥下,就能够井井有序地运行,市场是经济运行和发展的原动力神话的破灭。

为此,美国政府克服经济危机的首要职能定位就是重建经济秩序,恢复经济赖以生存和发展的原动力,具体表现以下几方面。

其一,加大立法力度,确保所有经济调控行为的法制性。

美国是宪政国家,法治观念深入社会,深入人心,任何人、任何组织包括美国政府在内,遵守法律是铁律,依法行政是政府行为准则。

因此,美国政府把经济调控行为通过立法的形式表现出来,这一点在罗斯福新政尤其突出,如政府通过颁布《银行紧急法令》、《经济法》、《格拉斯—斯高特法》(即1933年银行法)、《联邦证券法》、《啤酒税法》、《证券交易法》、《黄金储备法令》、《白银购买法》等法律调控财政金融秩序;通过颁布《全国工业复兴法》(又称产业复兴法)、《全国劳资关系法》、《格菲———施奈德法案康纳利法》、《公平劳动标准法》等法律调控工业生产秩序;通过颁布《农业调整法》、《农场抵押再贷款法案》、《琼斯—康纳利农场救济法》、《土壤保护法》、《农场抵押延缓法》等法律调控农业秩序;通过颁布《联邦紧急救济法》、《紧急救济拨款法》和《社会保障法》等法律调控社会秩序。

其二,增加政府投入,实行适度赤字财政政策,刺激消费。

积极干预政府理论的核心就是强化政府开支,实行赤字预算,推动经济发展。

美国政府积极实践这一理论。

1935年4月,美国国会通过“紧急救济拨款法案”,该法案通过了美国有史以来的最庞大的近50亿美元的拨款。

事实上,在罗斯福新政期间,政府支出不但每年都超过私人投资总额,而且逐年增加。

如1933、1934、1935、1936年国内私人投资总额分别为14亿美元、33亿美元、64亿美元和85亿美元。

同期政府购买商品与劳务的支出分别为80亿美元、98亿美元、100亿美元和119亿美元。

1933—1941年的美国政府财政赤字分别为26102亿美元、36130亿美元、27191亿美元、44125亿美元、27177亿美元、11177亿美元、38162亿美元、27110亿美元、47178亿美元。

[2]P1426布什政府为了应对金融危机,提出救市方案。

2008年10月,参众两院正式通过总额达7000亿美元的救市方案,同时,该方案要求将美国国债最高法定限额从现有的1016亿美元提高到1113亿美元。

美国总统奥巴马在就职前就筹化新的经济刺激方案。

2009年1月,美国众议院投票通过了总额约8190亿美元的一揽子经济刺激方案,这是美国政府迄今为振兴经济所推出的最大规模救助行动,这也是1929年大萧条以来最大的经济复苏方案。

其三,进行行政体制改革,增设行政机构,执行经济调控政策,提高调控效能。

在罗斯福新政期间,1933年建立美国雇员署、民用工程署和公共工程署。