我国古代保密制度的形成与发展

1 我国古代保密制度的形成与发展 古往今来，各个朝代对公文的保密制度都是十分重视的。 一、我国古代公文的保密制度源远流长 我国古代公文保密制度最早追溯到夏朝。据史书记载，太史令将“图法”即国家的重要典志、档案“宫藏”，这表明，在夏朝史官已经开始对公文进行收藏、保管，十分注意公文的保密。商朝更加注重文书档案的收藏与管理。设立守藏史一职，专门负责保管政府公务文书和典册；并且将甲骨公文收贮于王室的宗庙、社稷，由于这些专门的场所都有人严加守护，一般臣民不准进入，所以，保存于此处的档案很安全，不易流散和外传，很好地起到了保密的作用，从这里可以看到古代公文保密制度的雏形。周朝则继承商朝传统，将文书正本收藏于天府一 我国历史上最早的中央档案机构，并派“守藏史”专门负责与守护。周朝为了公文的保密与辨别真伪，还创立了公文的封泥及用印制度。周王、国君及卿大夫在发出的公文上用印以证实其真实，在捆扣公文竹简的绳子打结处粘上泥块 ，以防伪造或泄密另外，西周时，还创制了用金属封缄的匮子，称“金藤之匮”，用来收藏一些最重要、最机密的档案，这也成为以后历代重要机密档案的收藏之所。春秋时期，各国国君和卿大夫在文书上用玺印封缄以示慎重，防止传递时泄密，已成为惯例。并且，在文书传递过程中已使用“封泥”的方法。 秦朝的保密制度以法律的形式予以规定，以刑法的手段强制执行和遵守。为了保证文书安全、迅速、及时地送达目的地，朝廷选派专门人员传递特别重要的或机密文书，如军事命令、报告等，而且“所载传到军，县勿夺。夺中卒传，令、尉赀各二甲”(《佚名律》)这一方面表明统治者对保密制度的高度重视，另一方面也说明了秦朝的公文保密制度已初步成型。到了汉代，公文注意保密，出现了公文密级 ，对于机密文书即封事、合檄、飞檄，都由专人另行封送。另外，汉代统治者也认识到保密的重要性。如汉明帝刘庄曾对重操机要的尚书官员说“机事不密则成害”，所以，汉代任用机要人员很强调身份，即应是“士子”，因为“士子”更忠于封建地主阶级不会轻易泄密。 保密制度发展到唐代，唐王朝在借鉴历代公文保密的经验与教训的基础上，形成了一套比较完善的公文保密制度。第一，表现在盗窃文书的处罚条律上。据《唐律疏议 •卷十九•贼盗律》中规定“诸盗制书者，徒二年。官文书，杖一百；重害文书，加一等；纸券，又加一等。”第二，表现在私拆公文的处罚条律上。据《唐律疏议•卷二十七 •杂律》中所记载 ，“诸私发官文书印封视书者，杖六十；制书杖八十；若密事，各依漏泄坐减二等。即误发，视者各减二等；不视者不坐。”严厉、细密繁多的刑法条律为唐代的公文保密制度提供了保障 ，它使公文在保密这个环节上有章可循、有法可依，强制各 级各类秘书人员遵守，有助于提高秘书人员的责任心，避免差错，从而保证了公文的安全。唐朝的保密制度对后世产生了深远的影响，宋元明清等朝代沿用并发展。 宋朝边关战事繁多，辽、金、元先后攻击，千方百计大量搜集宋朝情报，为此宋朝对公文保密制度作了更加严格的规定。首先，对失密、泄密行为的处罚规定。例如，“诸举人程文辄雕印者，杖八十，事及敌情者，流三千里”。“诸狱四案款不连粘或不印缝者，各徒一年。有情弊者，以盗论。即藏匿弃毁拆换应架阁文书有情弊者准此”（《庆元条法事类》）。其次，实行印行制度。主要规定禁榜示和严雕印。据《庆元条法事类》等史籍记载，宋朝规定边防要事应当“密行下则不得榜示”；宋朝还规定对有关边防政治、军事及时事的公文要严加控制，禁止复印，以免外传泄漏情报，并制定 2

了一系列严格的处罚条律，宋朝规定：“凡雕印御书、本朝会要、边机时政文书者，杖八十；凡雕印及盗印律、敕、令者，各杖一百；凡佚所掌管的文书，杖一百；凡以制书、官文书质当财物者，与受质当者各杖一百；凡藏匿 、毁弃、拆换文书者，徒一年；盗窃文书者，徒三年。宋朝各种保密制度的制定和完善，对保守秘密，防止泄密起到了较好的作用。 元代保密制度借鉴唐宋模式，基本沿袭宋代，也很严格。如规定不准将文书带回家中，如发现有盗窃文书者或擅自改动文书年月字迹者，要受杖刑或答刑。明代，产生了有内阁直达皇帝的机密 文书“揭贴”，而且随着中央集权的加强，根据实际需要，不断增补保密条律，从而逐步实现了制度化。对失窃密的处罚条律，《明律集 解》卷三规定，“凡闻知朝廷及统兵将军，调兵讨袭外蕃及收捕反逆贼机密大事，而辄漏泄于敌人者，斩。若边将报到军情重事，而漏泄者，杖一百，徒三年。”“若近侍官员漏泄机密重事予人者，斩。常事，杖一百。罢职，不叙。”朝廷还规定：“密旨”、“密疏”，必须在御前密 封和开拆。另外，在《明律•吏律•职制》中还规定：“诸衙门官吏，若与内官及近侍人员互相交结，泄漏事情，夤缘作弊，而扶同奏启者，皆斩妻、子，流二千里。” 清代的公文保密制度集历代之大成，臻于完备，形成了适应封建制度特别是皇权高度集中需要的系统、详备的一套保密制度，创设了“实封进奏”、“廷寄”等文书保密方法，其中最具代表性的是雍正时建立的密折制度。密奏，亦称密折，它是只有指定的官员才有权上呈，并由皇帝亲自启封、阅看、批复的绝密奏折。密折具有拟写简便、行文迅速、高度保密等特点，其中尤以保密为其核心所在。清代公文保密制度还体现在清朝机要机构的严格的保密纪律上。军机处作为机要核心机关，所办之事，多属朝廷的核心机密，对保密更为重视。嘉庆帝曾严令：“军机处为办理枢务、承写密旨之地，以严密为要，军机大臣传述朕旨，令章京缮写，均不应有泄漏。”并且制定了周密、繁细、严格的保密纪律。如“机密公文，指定一、二章京承办，誊清后密封呈递，由军机大臣用印密封后交兵部发出，底稿押封存记待事毕后才许拆封登档，其间如有泄漏 ，缮写的章京要受严厉处罚”；军机处办公地点，专派监察御史值班看守，严禁无关人员进入等等。此外，内阁也是机要之地，不许闲杂人员擅入。顺治二年(1645年)就规定，内阁发出的密件，由六科相应部门登记编号，原封送有关部，该部办理完毕后，密封送还。除以上几点之外，清朝政府在公文的撰制、传递 、收办和封制等各个环节中，也都规定了严厉的保密制度。 二、历代公文保密的制度涉及许多领域 一是在公文制作中采用公文用印制度。魏晋之前的简牍文书，它由多片竹简或木片组成，用绳系连，其封页称为“检”，在“检”之结绳处糊上一块粘泥 ，在粘泥上加盖印章，显出印文，粘泥干后很坚硬，这种用印法称为“封泥”，也称“泥封”。加盖封泥的文书就叫做“玺书”。若没有这种封泥印章，则公文不能生效。正如马端临说：“无玺书，则九重之号令不能达之于四海；无印章，则有司之文不能行之于所属。”(《文献通考•王礼考》)这种公文用印制度就保证了公文的有效性和机密性，可以防止公文被伪造、篡改或泄密。 二是在公文的传递中采取的必要的保密措施。春秋战国时期，为使机要文书传递安全保密，采取了一项重要措施：上下官署传递公务文牍，均须用官印予以“封泥”，即在传递前，将公文装入特制的匣子(或布袋、竹筒)内，匣外面用绳捆绑，于绳子打结处或开口处，皆填进胶泥，盖上官印缄口，交邮驿部门传递。而晋以后的纸质文书，则用专门的封皮折角密封，并于封皮两端加盖印章或署上姓名，以此来防止公文泄密。秦朝制定了具体、详细的公文传递制度，对特别重要或机密文书，在传递中选派专门 3

人员传送，所经各县不得查问和阻拦，违者受罚。宋朝新创了军邮制度。有军邮局传递公文，既迅速又保密，遇有重要军事公文，则“御前发下，三省枢密院，莫得与也”。(《武经总要前集》卷十五)为了防止泄密，军事文书还采用暗号，备有常用军用短语，只让军事领导宫衙和在外作战的将领双方知道，即使文书让敌方截获，也看不懂文书内容。而元代则设置了一套“急递铺”机构，专门负责递送朝廷机密紧急公文，而且对急递铺传递机密文书方法作了严密规定。如“伪造文书，斟酌勾当轻重，处死或出军”(《元典章》)；“诸中书机务有泄其议者，量所泄事闻奏论罪”(《大元通制•职制》)。 三是体现在公文的折叠、装封、编号上。宋朝创造了实封制度，即官员呈奏的文书如事关机密、灾异、狱案、军事等，皆须将其封皮折角重封，两端盖印，无印者书官名，封面不准贴黄。在外奏者，只贴“系机密”或“急速”字样。并规定，若发现依例应该实封而未实封的公文，其主管官员将被严惩。这就有效保证了公文的机密性。 四是体现在公文的保管上。自商迄清，机密公文档案之搜索、秘藏，并定人专管，不让无关人窥视。如商代，将甲骨文书收贮于宗庙的地窖内；周代，将文书正本收藏于天府 ，派专人保管、守护；明朝，建架阁库300多个，中央的黄册库、皇史反存储朝廷不同的机密资料，其设计皆周密考虑到安全保卫工作，便于保密；清朝内阁大库是贮存机密之所，一般官员不能擅入的“机要重地”，所藏档案在当时称为“秘藏”，除管理人员外，“九卿翰林部员，有终身不得窥见一字者”。(阮葵生《茶余客话》卷一)可见其保密程度。另外，还有两小点。一是在公文的收文、发文的登记中也采取了保密手段。宋代的登记制度，公文收发不仅要登记 ，而且对重要的涉及机密的公文还要装入封皮折角密封以防止公文泄密。二是在元代首创的“照刷”制度中，这是监察官检查官府文卷的一种公文处理的制度，但对有关军事边关的公文是不照刷的，原因正是为了保密。 总而言之，保密制度是我国古代公文处理过程中的一项重要制度，它对确保古代公文处理的安全起到了重要作用，同时又对现代公文的保密制度产生了深远的影响，其中不少成功经验对我们今天的秘书工作有借鉴价值和启发作用。 我国从秦朝起，就以法律的形式规定了公文的保密制度。在唐朝，在泄露机密的处罚条律上，《唐律疏议•卷九•职制律》就规定，凡官吏泄露国家机密，不论有意无意，是否造成后果，均追究其刑事责任，“诸漏泄大事应密者，绞。非大事应密者，徒一年半；漏泄于 蕃国使者，加一等。仍以初传者为首 ，传至者为从。即转传大事者，杖八十；非大事，勿论。”到了清朝，清廷对泄密的惩罚同样也是非常严厉。如规定“密旨”、“密疏”，必须在御前密封和开拆，“未经御览批发之本章刊刻传播概行严禁。如堤塘与各衙门书办彼此勾通，本章一到即钞写刊刻图利者，将买抄之报房，卖抄之书办，亦俱照漏泄封事件例治罪”(《清会典•事例》卷七十七)。清末，清政府还制订了《陆军惩治漏泄军事机密章程》，其中有四条是关于军事文书保密的规定，对泄密者，视其情节与危害程度“分别轻重给以三年以上监禁直至死刑”。所以，在当今，我们应该不断加强立法，建立比较完备的保密法规体系，严格依法治密，从法律的层面加强和完善保密工作。秘书人员要自觉遵守各项保密法规，严肃查处各类失泄密事件；各部门、各单位要结合实际 ，制定出本单位的保密规章制度，使保密工作有法可依，有章可循，更好地做好新时期的保密工作。此其一。 宋朝鼓励告密，对告发泄密者制定了较为详尽的鼓励制度，以进一步堵塞泄密事故。宋朝规定，凡告发藏匿、毁弃、拆换文书，获实后，如案情严重，赏告发者钱一百贯；案情一般的，赏五十贯；告发负责收发文书的人员违反规章，或私自将文书带回家过夜，经查实，赏给告发者钱五十贯。在当今时代，我们应该借鉴古代保密的方