风险社会下政府公共危机管理的困境与对策分析

一
对 比 ，风险社会 中的风 险是极其： 复杂 ，难 以控 制和预 测 的。风险的来龙去脉 已不再是单 单的线性关 系 ，经 常 出现 “ 一因多果” 、 “ 一 果多因” 、 “ 多因多果 ” 的 情 形 。 风 险 爆 发 的 具 体 时 间 几 乎 是 无 法 精 确 预 测
的 ，或 是 一 刹 那 间 发 生 ，也 有 可 能 是 延 迟 出现 或 反复
南方论刊 ・ ２ ０ １ ５ 年第３ 期
社 会 管 理
风 险 社 会 下 政 府 公 共 危 机 管 理 的 困 境 与 对 策 分 析
茹梦丹 学 院 陕 西延安 ７ １ ６ ０ ０ ０ ）
【 摘要 】＂ ３代我国由于巨大的社会 变迁正进入一个 “ － 风险社会”，各种人为和 自然的公共危机事件频繁 出现。 独具普遍性、突发性、人化性及 高危性特质的风险时刻在拷 问政府的公共危机管理 能力。在风 险社会背景下，我 国
险 ，最 主要 包 含 三 种 范 例 ： “ 一是人为风险， 即这 种 风
险纯粹是人类社会活动的结果， 如环 境污染 、大规模杀 伤性 武器的扩散等 ；二是社会化 自然风险 ，即 由人类 活动 导致 的自然风险， 如沙尘暴 、温室效 应等 ；三 是制 度化风险， 即 由社会制度本身的漏洞 、不合理 而导致 的
火车站暴 力恐怖 事件等等 ，这一切都 表明我们 已经步 人 了一个 “ 风 险社 会”。风险社会对我 国政府 公共危 机管理提 出了严 峻挑 战。本文试从风险社会 的角度 ， 阐述我 国政府公 共危机管理 的困境和挑 战 ，并提出提 升政府公共危机管理 能力的相应对策。 风险社会 的概 念与特征 德 国社 会学家 乌 尔里 希 ・贝克 在 １ ９ ８ ６ 年 出版 的 《 风险社 会 》一 书 中首次 提 出 了风险 社会 的概 念 ： “ 现代性正从古典 工业社会 的轮廓 中脱颖而 出， 正在形 成一 种崭新 的形 式一一 风险社会 ”［ ｔ ｌ 。他 认为风 险社 会 的概念指现代性的一个阶段 。在此阶段， 工业化社会 道路上所孕 育的各种风险逐渐 占据主导地位 。英国学 者吉登斯在探 究现 代性 基础上对风险社会进行 了深 入 的研究， 他的观点是风险社会 即因为全球化 的推进和科 学技术的提高， 使 当今社会面临着与传统社会各异的险
正如 吉登斯 所说 ， “ 严重后果 的风 险拥有一种特殊属 性 。它们包含的危险越 多， 我们对于所 冒风险的任何真 实经验就越少”ｌ ４ 】 。
二、风险社会 下我国政府公 共危机 管理的困境 目前 ，我国正处于具有高风险 的社会转 型期 ，具 备 了风险社会的很多特征 ，作 为风险社会 的实践性后 果， 近年来 由各种风险引发 的公共危机事件越来越多 ， 政府在 处理这些突发事件 的过程 中积 累了许 多经验和 方 法 ，但 从实际情况来看 ，我 国政府 在公共危机管理 方面还存在许多困境和挑战 。 （ 一 ）大众危机 意识薄弱，危机管理理念落后 危机意识和科学的管理观念是决定政府危机管理能 力的重要因素。我国政府长期将重心放在经济建设上， 甚至以牺牲生态环境来发展经济 ，忽视了危机意识的培 养和宣传教育 ，公众对突发事件没有准确 的认识 ，基本 的应急经验也不足 。同时 ，政府的危机管 理观念比较滞 后 ，对危机管理认识不足 ，认为公共危机管理主要在于 公共危机爆发后的应对和恢复 ，而忽视对危机的预防和 预 测， 这 主要体现在公共危机预警机制的缺位上， 我国目 前尚未建立起完善的危机预防预警机 制。 （ 二 ）公共危机信息流通不畅 在现 代信 息社会 中 ， 危机事 件 的及时 上报 和危机 信息发布 的透 明度 、公 开度 是公共信息管理 的基本要 求 。然而 ，目前我国政府 的信 息报告制度却不标准 、 没有详细 的规定， 缺 乏一个顺通敏捷的应急信息呈报体 系 。有关部门并不明确大量信息 中哪些需要上报， 何 时
情， 它 是现 代性 成 长 的后 果 。 以上 可 以 看 出 ，风 险 社会 风 险 ” 。
是对现代性 的一个反思性概念 ，在现代风险社 会中 ，
（ 四 ）风险的破坏性和高危性 。现 代风险社会 中 风险逐渐替 代财 富 ，成为社会的主要关注对 象和内在 的风 险传播 速度极快 、扩散性极 强 、破坏性极大 。它 驱动力 。根据 贝克和 吉登斯等人 的观点 ，与传 统工业 所造成 的的破坏性有时是局部性 的， 或是在 某些特定领 社会 的风险 相 比 ，现 代风 险社 会 具有 以下 显 著 的特 域发 生 ，有时甚至可能是全局性 的 ；它的发生可能是 征： 周期性的， 也可能是连续性或继发性 的， 但不管怎样， 它一 （ 一 ）风 险 的普 遍 性 。现 代 社 会 风 险 的广 泛 存 在 旦发生蔓延， 轻则造成经济财产损失和人 员伤亡， 重则将
目前 ，我国正处于 由计划经济 向市场 经济 、由传 落 ，这在２ ０ ０ ８ 年发 生的世界金融危机 中表现 的淋漓尽 统农业社 会向现 代工业社会 的大转 型时期 ，转型期 的 致 ，可以说现代风险社会 事实上 已成为 贝克所说 的世 各种风险甚至危机事件频繁发生 ，例￣ ３ １ ２ ０ ０ ３ 年 的Ｓ Ａ Ｒ ． Ｓ 界风险社会 。 （ 二 ）风险的突发性和难 以预 测性 。与传统社会 事件 ，２ ０ ０ ８ 年的三鹿奶粉事件以及２ ０ １ ４ 年的云南 昆明
是 人 类 在 走 向现 代 化 和 迈 向 全 球 化 进 程 中所 遭 遇 到 的 导 致 社 会恐 ， 国家倾 覆 ， 甚 至 是社 会 解 体 。风 险 的 高危 性 根 源 于 我 们 对 那 些 具 有 严 重后 果 的 风 险 知 之 甚 少 ，
共 同问题 ，是一 种普遍 性的团体反应 。在全球化 的趋 向下 ，整个 世界 正在 日益成为一个紧密联 系 、密不可 分的 “ 地球村 ”。任何 局部性的风险或突发事件都 可 能 引发 多米诺骨牌效 应 ，很快传导到世界 的每 一个角
政 府危 机 管理 面临许 多困境和 挑 战 ，为 此 ，政 府 应通 过 健全 公 共危机 预 防预 警机 制 ；完善 信 息 管理机 制 ；健 全危 机 管理体 系 ；完善 危机 管理 主体 等措 施 来提 升政 府公 共危机 的管理 能 力。
【 关键词 】 风险社会 ；公共危机 ；政府管理
、
出现 。正如 吉登斯所说 ，对 于人 造风险 ，历史上没有 为我们提供 前车之鉴 ，我们 甚至 不知道这些风险是什 么 ，就更不要说对风险的精确计算 了 ］ 。 （ 三 ）风险的人化性 。传统社 会危害首要来 自物 质匮乏和 自然灾害等外部性 危害 ，好比饥馑 、贫苦 、 疾 病等 。而现 代风 险社 会 中 的首要 风 险是 人化 性风