推进普通高中教育公平的政策建议

人民教育2010．23REN MIN JIAO YULILUN理论《纲要》论坛GANG YAO LUN TAN高中教育是义务教育和高等教育的连接点。

随着义务教育的普及和高等教育的大众化，普通高中的教育公平也越来越受到关注。

但在普通高中的发展中，教育资源的配置不公已成为高中教育发展的“瓶颈”。

本文就高中教育资源的公平配置，提出政策建议，供教育行政部门决策参考。

教育均衡发展是对当前我国基础教育发展的共同认识，但不能忽视，均衡发展主要是针对义务教育的。

高中教育是基础教育，具有一定的公益性，并且现阶段正日益普及，因此，高中教育在总体上应朝着均衡发展的目标迈进。

均衡发展是一个长期、动态、历史的过程，是一个由低位均衡向高位均衡发展的过程。

考虑到现阶段我国高中教育发展的实际，只能追求有限的均衡发展，实现底线均衡。

所谓有限均衡，是相对于完全均衡而言的，主要包括均衡发展水平的有限、均衡范围的有限和均衡结果的有限。

第一，均衡发展水平的有限。

有研究者将教育均衡发展分为四个阶段：第一阶段为低水平的均衡，目标是追求教育机会的均等；第二个阶段为初级的均衡阶段，目标是追求教育资源的合理均衡配置；第三阶段是高级的均衡阶段，目标是追求学校教育发展的均衡，即教育质量的均等；第四阶段为高水平的均衡阶段，目标是实现教育现代化的理想，促进学生的个性化发展。

目前，我国义务教育正从第二阶段走向第三阶段，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育”。

但就高中教育而言，《教育规划纲要》提出：“到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求。

”也就是说，高中教育目前的努力方向还处于初级均衡阶段，即处于通过教育资源的公平配置，努力实现教育过程资源的均等，以达到“加快普及高中阶段教育”的目标。

第二，均衡范围的有限。

义务教育的均衡是全面的，东部与西部、发达地区与欠发达地区都应该统一配置义务教育资源，但高中教育不能如同义务教育一样，通过国家调控实现全国范围内区域之间的均衡发展，它应在国家的调控下，在保持省级区域间适度差距的基础上，实现省、市区域之内的均衡发展，其重点是推进省级区域内均衡发展，加大省级政府对区域内高中教育的统筹，缩小省内各地区，尤其是一个地区内学校之间的差距。

第三，在结果上，达到底线均衡的要求。

在国家层面上，高中教育允许各地有所差异，但这种差异不是无限的，而是适度的。

适度的差异，要有一个保底的限制，在底线之上的差异是允许的。

因此，对于高中的经费投入、办学条件、教育质量等，国家应该有一个明确的底线规定作为办学基准，所有的高中必须达到这个基准。

在这样一个合格的基准层面上，去实现高中教育发展的底线均衡。

教育具有连续性，我们关注高中教育公平，但不能把教育系统“拦腰切断”，它必须关注高中前的教育，并致力于实现高中前教育的公平，这是高中教育公平的起点，也是其公平发展的前提和基础。

美国学者布鲁姆研究认为，中等教育结束前用传统的智力测验所测出的成绩，其差别一半以上在6岁时就形成了。

所以他认为，消除高中教育的不公平，要发挥学前教育机构的作用，主张改善学前教育机构。

学前教育是教育体系的起点，学前教育的公平是人生起点的公平，没有起点的公平，就不可能有公平的“参天大树”，不可能实推进普通高中教育公平的政策建议●南京师范大学教育科学学院教授冯建军确立高中教育有限均衡发展的指导思想，实现底线均衡学前教育的普及和义务教育的公平，是高中教育公平的基础2人民教育2010．23REN MIN JIAO YU《纲要》论坛GANG YAO LUN TAN读者热线：（010）82296705电子信箱：Lif＠edumail．com．cn现后续任何一级的公平。

我们要把学前教育公平，提升到人生起点公平和教育起点公平的高度，普及学前教育，保证每个儿童在人生起跑线上接受国家提供的平等教育。

高中教育直接承继义务教育，义务教育的结果是高中教育公平的起点，所以实现高中教育公平，就必须打好义务教育公平的坚实基础。

近年来，国家非常关注义务教育均衡发展。

2005年，教育部相继发布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》和《进一步推进义务教育均衡发展的指导意见》；2006年国家又重新修订了《中华人民共和国义务教育法》，把义务教育公平作为基础教育的“重中之重”，城乡免费义务教育政策全面落实，公共教育资源向贫困地区、农村地区、西部地区倾斜，解决农民工子女入学问题，进一步完善国家助学制度等，都有力地推动了义务教育的均衡发展。

有学者研究表明，反映教育差距的基尼系数，近年来逐年下降，从1993年的0.318下降到2003年的0.244。

这说明义务教育发展的差距日趋减小，为实现高中教育公平发展奠定了良好的基础。

由于基础教育实行“地方负责，分级管理”的体制，高中教育的投资主体在地方政府。

由于义务教育属于基础教育的“重中之重”，地方有限的财力首先要保证义务教育的免费实施，使得政府对高中教育的投入严重不足。

在一些贫困县，政府甚至无力给高中教育任何的经费投入，造成高中特别是农村高中负债现象严重。

同时，在部分没有足够的财力支持高中教育的贫困地区，政府鼓励发展民办高中。

高中教育发展的实践已经证明，政府教育投入的缺位，严重影响了高中教育公平。

高中教育必须以政府为主导，做到以公共财政投入为主，以公立学校为主。

高中教育的公共性，决定了政府是资源配置的主体。

从生均预算内公用经费来看，2008年小学、高中、普通高等学校生均预算内公用经费比例为1∶1.13∶5.25。

而根据国际经验，国家财政性教育经费占各级教育投入的比例，初等教育为45%，中等教育为42%，高等教育为13%。

显然，我国高等教育生均公用经费比例过高，致使高中投入的比例降低，政府对高中教育的投入严重不足。

在我们的调查中，有的贫困县根本没有高中生均公用经费投入，政府鼓励高中收费（主要是择校费）。

高中教育资源配置以政府为主，就必须提高其在教育经费分配中的比例，增加高中教育公共财政的投入。

按照现有的管理体制，基础教育的投入责任主要由地方政府承担。

而在财政收入上，中央财政强于省级财政，省级财政强于地市级财政，地市财政强于县级财政。

地方政府的财权与事权不相称，是导致基础教育资源配置不公平、不均衡的重要原因。

目前高中“以县为主”的投入体制，不利于区域内教育均衡发展，所以，应将“以县为主”的教育经费投入体制向“以省为主”推进。

实行“以省为主”的高中教育经费投入体制后，省级财政拥有更雄厚的经济实力，可以更好地把握全省教育发展中的区域差距、城乡差距，适时合理地分配各项教育经费，从而有利于统筹城乡教育均衡发展、统筹区域教育均衡发展。

有限的高中教育资源如何配置？过去的思路是追求效率，办好重点中学。

1978年，邓小平同志在全国教育工作会议上的讲话中提出：“为了加速造就人才和带动整个教育水平的提高，必须考虑集中力量加强重点大学和重点中小学的建设，尽快提高它们的教学水平和教育质量。

”之后，教育部在全国确立了4000多所重点中学。

1980年教育部颁布了《关于分期分批办好重点中学的决定》，《决定》除了明确重点中学的任务和要求外，还特别提到重点中学的资源配置方法：“今后增加的中学教育经费，在统筹安排下，要保证重点中学的需要。

重点中学的经费由省、市、自治区制订标准，各地要按标准拨给学校。

基建投资、教学设备费由省、市、自治区教育厅（局）统一掌握，戴帽下达。

”在重点中学与一般中学的关系上，“要努力做到确保重点，兼顾一般”。

20世纪90年代后，不再提“重点高中”而改为“示范性普通高中”。

1995年国家教委发出了《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》。

按照示范性高中的评估验收标准，原先的国家重点高中，自然能够通过示范性高中验收，理所当然地成为国家示范性高中。

如此看来，示范性高中延续的依然是重点中学的发展思路。

在这一发展过程中，形成的强化省级政府在高中教育投入中的责任，确保高中教育的公共投入取消对重点中学和示范性高中“重点保证、优势扶持”的政策取向，平等配置公共教育资源3人民教育2010．23REN MIN JIAO YULILUN理论《纲要》论坛GANG YAO LUN TAN是“重点保证、优势扶持”的政策取向，对示范性高中优先投入、优先发展。

历史地看，重点高中政策对于集中优质教育资源、培养社会急需的人才，起到了应有的作用，但这种精英化教育的思路，在高中教育大众化和普及化的阶段，越来越显示出它极大的不公平性。

所以，今天必须取消对重点高中和示范性高中的优惠政策，包括资源分配的优先权以及招生中的某些特权等。

公平分配公共教育资源，要做到：第一，公共教育资源的分配要平等地对待所有的公办高中，包括教育经费、设施设备、师资力量等要实现基准上的统一，不再按照学校重点与非重点区别对待，更不能偏向“重点学校”。

第二，对所有的学校包括公办高中和民办高中的学生，都拨付给数量相等的生均教育经费。

第三，对薄弱学校实施补偿。

鉴于此前重点高中制度致使很多学校成为薄弱学校，对薄弱学校而言，只采取平等的手段不能达到公平的结果，为此，必须采取措施，有效保证弱势学校利益的最大化。

高中教育追求一种有限的均衡发展，追求实现底线均衡。

底线均衡就是要确立高中教育的办学底线，作为高中教育的办学基准。

政府要保证实现基本办学标准的统一，保证所有学校的生均经费、人员、校舍、图书等基本办学条件，保证高中教育的基本质量，满足每个受教育者的基本教育需求。

国家的办学基准是对高中的最低要求，而不像示范性高中是对高中的最高要求。

在公平的视野下，需要转换思路，不是以高标准做“顶线评估”，给示范性高中“锦上添花”，而是要以高中的办学基准做“底线评估”，推进高中合格性建设，努力改造基准以下的不合格学校，使之达到基准的要求。

通过合格性学校评估，推进高中标准化建设，既提升了高中教育的整体办学水平，又从源头上缩小了高中之间的差距。

合格性高中，不是降低高中质量的要求。

因为在教育资源与教育质量之间，并不是一个无限的正比关系。

有研究已经表明，在教育资源缺乏的时候，弥补教育资源会带来教育质量的提高；但当教育资源能够保证基本办学条件后，此时教育资源的增加不会必然带来教育质量的提高。

所以，在资源的合格性标准以上，教育资源的无限增多，往往是一种奢侈浪费，不是一种有效的配置。

近年来，我国高中专任教师的学历合格率不断提高，2009年已达到91.55%，有的省市更高。

单从教师的合格学历来看，区域之间、学校之间的差异并不大，差异大的主要是优秀教师。

高中的特级教师和学科带头人都集中在重点中学、示范性高中，并且层层上移：农村的优秀教师调到县城、小城市的调到大城市、普通学校的调到重点中学，最后大量的优秀教师都集中在城市和重点中学，农村和普通学校优秀教师进不来、留不住。