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试析地方政府在政策执行中的主体行为偏差现象[摘要]地方政府作为政策执行者在政策执行过程中经常出现与政策制定初衷相悖的现象，本文分析了地方政府在政策执行过程中偏差行为的表现形式和原因的基础上，提出了相应的对策，以确保公共政策的顺利实施。
[关键词]政策执行主体行为偏差一、政策执行中地方政府的主体行为偏差的表现形式政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，有效性常常会由于这样或那样的原因受到影响，甚至产生政策执行偏差。
政策执行偏差是指政策执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。
执行主体的行为偏差就是指，政策执行主体在公共政策执行过程中由于主观故意或执行手段、方式的选择不当而引起背离政策精神或引起政策执行结果背离政策目标的行为。
执行主体的行为偏差往往是导致政策执行失败的直接原因，因此，有必要对政策执行主体的偏差行为进行分析。
其中本文所指的地方政府主要指中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。
地方政府作为政策执行者在政策执行过程中的偏差行为表现形式多种多样，概括起来主要有下列几种。
1、象征式政策执行在政策执行的过程中，执行主体只做表面文章，没有具体措施，只做政策宣传，而不务实际。
其总的特点就是对政策束之高阁，不予贯彻执行。
中央政策的权威性和强制性决定了凡属党和国家的公共政策，都必须按规定如实传达，认真贯彻执行，但在执行中，有些地方政府由于各种原因，对中央政策阳奉阴违，仅做表面的应付和宣传，制定象征性执行措施，并不采取具有可操作性的具体措施去落实。
2、选择式政策执行在政策执行的过程中，一项完整的政策只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃。
一项大的政策往往包括若干个小政策，是一个多层面、多因素有机整体，是为了解决共同的政策问题而整体设计出来的。
但有些地方政府在政策执行过程中没有严格按照中央政策所规定的实施对象、范围、目标、力度进行，而是根据地方获利大小，人为地任意割舍中央下发的各项政策，“断章取义，为我所用”。
建立健全的公共政策制定与执行机制公共政策的制定和执行对于一个国家的发展和稳定至关重要。
一个建立健全的公共政策制定与执行机制能够确保政策的科学性、公正性和有效性，并且有效地促进社会利益的实现。
本文将就如何建立健全的公共政策制定与执行机制进行探讨。
一、建立科学公正的政策制定程序一个健全的公共政策制定机制需要以科学公正为基础。
首先，政策制定应该依据充分的数据和研究成果，结合各方面专家的建议和经验。
其次，政策制定过程应该透明公开，充分听取各方意见和利益关系，加强社会参与，确保政策制定的民主性和公众性。
最后，政策制定应该注重社会效益和长远利益，而不仅仅是短期利益。
只有通过建立科学公正的政策制定程序，才能制定出符合国家整体利益和社会发展需要的公共政策。
二、完善政策评估和监督机制政策的制定不能仅仅停留在文件上，还需要有效的执行和监督。
因此，建立完善的政策评估和监督机制就显得非常重要。
政策评估应该贯穿政策制定和执行的全过程，及时发现政策的不足和问题，并及时进行调整和改进。
政策监督应该加强对政策执行情况的跟踪和监测，确保政策能够按照预期的目标和效果得到落实。
同时，政策监督应该注重社会参与，充分调动社会各界的力量，形成对政策的广泛监督和评价。
三、加强部门协同和沟通一个健全的公共政策制定与执行机制需要各部门之间的协调和沟通。
不同部门之间往往存在利益冲突和竞争，因此，建立跨部门的协调机制就显得尤为重要。
部门之间应该加强沟通和信息共享，协调各自的政策目标和行动计划，形成合力，确保政策能够得到有效实施。
此外，政府应该建立健全的政策制定和执行的沟通机制，加强政策的宣传和解释，让公众能够充分了解政策的背景、目标和意义。
四、推进法治化政策制定与执行法治是一个国家的基石，也是公共政策制定与执行的重要保障。
政策制定与执行应当遵循法律法规的规定，保证政策的合法性和合规性。
政府应该加强对公共政策的法律审核，确保政策不违背宪法和法律的原则和要求。
影响政策执行有效性的因素1．政策方案在影响政策执行有效性的诸多因素中，首先一个因素就是政策方案本身。
这是因为，如果政策方案本身存在问题，必然给政策执行带来困难。
政策的合法性、合理性和可执行性等都会对政策执行的有效性产生影响。
2．政策执行主体作为政策执行的一部分，从执行机构到个体的执行人员，乃至整个政策执行体制，都有可能对政策执行的有效性产生影响。
3．政策对象政策最终要作用于一定的政策对象才能发挥其分配价值和调节人们行为的功能。
也就是说，政策的目标能否实现，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者所能完全左右的，最终取决于政策对象是否顺从政策。
概括起来说，政策对象顺从政策的原因有：利弊衡量、避免惩罚、政治社会化、政策合法化、顾全大局观念、道德压力、情势变化等；不顺从的原因有：价值观念和行为模式的冲突、利益冲突、同类团体的影响、舆论影响等。
4．政策执行环境所谓政策执行环境是指政策执行过程置身其间的各种自然与社会因素的总和。
自然因素如一个国家或地区的自然地理状况、面积大小、气候条件等，都有摘要：随着互联网的发展，网络传播方式已成为公众表达民意、参与政治生活以及进行舆论监督的重要平台，近年来发生的与网络舆论相关的一系列事件表明，网络舆论对我国公共政策制定产生了很大影响，成为公民影响公共政策制定的一个新途径。
但网络舆论对公共政策的制定也存在一些不利影响，政府在公共政策制定中应正确利用网络舆论。
关键词：网络舆论政策制定影响。
近年来，被称为“第四媒体”的网络迅速崛起，其影响力也越来越大。
随着网络技术的发展，公共政策制定除借助于传统的信息收集外，越来越受网络的影响，网络舆论在公共政策制定中的作用越来越突出，成为公民参与公共政策制定的新途径。
一、网络舆论：公民参与公共政策制定的新途径。
随着民主政治的发展，逐渐出现了一些公众参与公共政策制定的途径，如：选举、决策听证、公众咨询、政治结社、信访、协商对话等方式，同时，从西方国家的成功经验看，立法听证会、行政听证会、政策研讨会等，对公民直接参与政策制定过程以及扩大政策议题来源也起到了积极作用。
制度、政策与效能国家治理探源兼论中国制度优势及效能转化一、本文概述本文旨在探讨制度、政策与效能之间的关系，深入探究国家治理的根源，并对中国的制度优势及其效能转化进行兼论。
制度作为社会行为的基本框架，对于国家治理具有至关重要的影响。
而政策则是制度的具体实施手段，其制定与执行直接影响着治理效能的实现。
因此，本文将从制度与政策两个层面出发，分析它们如何共同作用于国家治理，并在此基础上探讨中国的制度优势以及如何将这些优势转化为实际的治理效能。
具体而言，本文将首先梳理制度与政策的基本理论，为后续分析提供理论支撑。
接着，通过对国内外相关文献的综述，本文将总结当前关于国家治理的研究现状，并指出其中的不足与待深入研究的问题。
在此基础上，本文将重点分析中国的制度优势，包括中国特色社会主义制度、党的领导制度、人民代表大会制度等方面，探讨这些制度是如何为国家治理提供有力保障的。
本文还将关注制度优势如何转化为治理效能的问题。
通过对中国近年来政策制定与执行情况的案例分析，本文将揭示政策制定过程中的科学性、民主性、法治性等原则如何得到贯彻，以及政策执行过程中的监督与评估机制如何发挥作用，从而确保制度优势能够真正转化为治理效能。
本文将对全文进行总结，提炼出制度、政策与效能之间的关系模型，并对未来国家治理的发展趋势进行展望。
通过本文的研究，我们期望能够为深入理解国家治理的根源、优化政策制定与执行提供有益的参考，同时也为推进中国特色社会主义事业贡献一份力量。
二、国家治理的理论框架国家治理，作为现代政治学的核心概念，是指国家政权通过制定和实施制度、政策，以管理和调控社会公共事务，实现公共利益最大化的过程。
这一过程涉及到多个理论维度，包括政治权力、制度安排、政策执行、社会参与以及效能评估等。
政治权力是国家治理的基础。
政治权力决定了谁有权制定和执行制度与政策，以及这些制度与政策如何影响社会资源的分配和公共利益的实现。
国家治理的有效性在很大程度上取决于政治权力的合法性、稳定性和效能。
新时代背景下中国公共政策执行效力初探1. 引言1.1 背景介绍随着新时代的到来，中国正处于全面建设社会主义现代化国家的关键阶段。
在这样的时代背景下，公共政策执行效力显得尤为重要。
公共政策的执行效力直接关系到国家治理能力的提升、社会进步和民生改善的实现。
当前我国面临着诸多挑战，包括政府职能转变、制度不完善、监督机制落实不力等问题，这些都给公共政策的有效执行带来了困难。
为了更好地了解和探究新时代背景下中国公共政策执行效力的情况，本文将从不同角度进行分析，探讨影响政策执行效力的因素、提升政策执行效力的路径以及新时代要求下的公共政策执行实践。
通过深入研究和案例分析，为改善我国公共政策执行效力提出具体建议和战略，以期能够更好地适应新时代的要求，推动国家治理体系和治理能力现代化。
1.2 研究意义在新时代背景下，中国公共政策执行效力的研究具有重要的现实意义和理论意义。
公共政策执行效力直接关系到国家治理能力和公共服务水平的提升。
随着社会经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，公众对政府的期待也越来越高，要求政府能够更有效地解决社会问题和提供公共服务。
研究如何提升公共政策执行效力，实现政策目标的有效落实，对于满足人民群众的需求，推动经济社会发展具有重要意义。
公共政策执行效力不仅关系到政府的治理能力，也影响到政府的形象和信誉。
在新时代，政府要建设服务型政府、法治化政府、廉洁政府，提高政府的透明度和公信力。
而公共政策执行效力的提升，则是政府实现这些目标的重要途径。
研究公共政策执行效力，对于提高政府形象和信誉，增强政府的社会承诺和责任意识，具有重要意义。
新时代背景下中国公共政策执行效力的研究不仅具有重要的现实意义，还具有重要的理论意义。
通过深入探讨公共政策执行效力的影响因素、提升路径和实践经验，可以为政府决策提供有益的参考，促进政府治理能力和公共服务水平的提升，推动国家治理体系和治理能力现代化建设。
2. 正文2.1 新时代背景下公共政策执行的挑战新时代背景下，中国面临着公共政策执行的种种挑战。
政治执行力还不够强专题剖析材料政治执行力是指政府组织和领导能够有效地落实和执行政治方针、决策和政策的能力。
一个国家的政治执行力强与否，直接影响到政府的治理能力，以及政府的合法性与公信力。
当前，不少国家的政治执行力还不够强，主要表现在以下几个方面。
首先，政府在制定政策时部分偏离实际情况，导致政策执行不力。
政策制定是政府解决社会问题、推动经济发展的重要手段。
然而，由于政府管理体制不完善、决策流程不透明等原因，部分政策制定偏离实际，没有充分考虑到社会基础、经济条件和人民意愿等因素，从而导致政策执行时遇到困难。
其次，政府层层转包责任，导致政策执行效果不佳。
在一些国家，政府层级过多，各级政府之间责任划分不清，层层转包责任，导致政策执行过程中出现信息不畅通、责任不明确的问题。
特别是在政策执行涉及多个政府部门时，相互之间的协作不够，互相推诿扯皮，导致政策执行效果不佳。
第三，政府廉政建设不到位，导致政策执行中出现腐败问题。
政府廉政建设是政府提高执行力的重要保障。
然而，一些国家政府廉政建设不到位，存在腐败问题。
腐败的存在使得政策执行中的资源分配不公平，导致社会资源浪费，从而削弱了政府的执行力。
再者，政府官员素质不高，导致政策执行不力。
政府官员是政策执行的主体，他们的素质水平直接影响到政策执行效果。
一些国家政府官员素质不高，缺乏专业知识和技能，对政策执行的要求理解不深、执行能力不强。
这导致政府部门内部管理混乱，政策执行效果不佳。
此外，政府在政策执行过程中缺乏监督和问责机制，导致政策执行不力。
政府是公权力的行使者，应该受到公众和其他机构的监督和问责。
然而，一些国家政府的监督和问责机制不完善，导致政策执行中出现权力滥用、违法行为和不公平现象，从而削弱了政府的执行力。
针对政治执行力不够强的问题，可以采取以下措施加以改进。
首先，建立健全政策制定机制，加强政策设计与实际情况的衔接，确保政策制定的科学性和可执行性。
政府在制定政策时，应该广泛听取各方面的意见，注重调研和实地考察，充分了解社会基础、经济条件和人民意愿，确保政策制定的针对性和有效性。
判断题自测练习题1.效率、效益与效能都是一回事。
2.教育管理是科学，但最高的境界是艺术。
3.决策就是做正确的事情，而不只是把事情做正确。
4.教育决策的过程是一个协商谈判的过程,是在老政策基础上的不断修改。
5.在我国的未来依旧要提倡“好实学不如好经验”。
6.行政、市场、道德都是教育管理的重要手段。
7.只有行政和市场才是教育管理的重要手段。
8.科学管理是有效的，但科学管理不是万能的。
9.管理理论是有价值的，但管理实践是复杂的。
10.传统公共教育管理体制的组织原则是落后的，是需要变革的。
11.在教育领域引入市场机制，就意味着政府可以放弃对教育的责任。
12.教育市场化改革就是把教育全部交给市场。
13.组织稳定是变革的基础。
14.学校文化冲突有阻碍组织变革的一面。
15.学校的学习都是组织学习。
16．组织学习就是学习型组织。
17.从教育市场的角度看，教育政策可以促进教育公平。
18.教育政策表征为一种静态的过程。
19.教育政策的本质就是通过政策手段对教育利益进行分配。
20.执行主体的品德无法影响教育政策执行。
21.教育政策的不均衡现象主要是政策“无能”造成的，而与政策“缺席”无关。
22.教育政策目标实际上体现了决策者的政治倾向和价值偏好，同时，也反映了其对这一问题的认知程度。
23.政策有效性与合法性获得的重要途径就是实现教育政策制定的科学化与民主化。
24.政策执行失真未必全然是坏事。
25.转制改革最终导致了不利于社会力量办学的反意图后果。
26.导师制是新入职教师成长的有效策略。
27.发展性教师评价是一种适应时代发展的新的评价理念和制度。
28.校长的成长是校长专业化水平不断提高的过程。
29.导师制是帮助新入职校长成长与发展的有效策略。
30.教育经费具有生产性和消费性二重性质。
31.教育经费的平等性具有相对意义上的平等含义。
32.教育经费的差异性反映的是“不同情况不同对待”的原则。
33.“教育成本分担”是与“教育机会均等”相辅相成的。
政策培训心得体会政策培训是一种针对政策制定、执行和评估等方面的培训活动，通过这种培训可以提高从业人员对政策的理解和应用能力。
在最近一次的政策培训中，我学到了很多有关政策的知识，也深深体会到政策对社会发展的重要性。
首先，在政策培训中，我学到了政策制定的过程和原则。
政策制定的过程包括问题识别、政策设计、政策选择、政策实施和政策评估等环节。
而政策制定的原则包括以问题为导向、以人民利益为最高标准、以科学决策为基础、以法治化为保障等等。
这些知识的学习使我更加明确了政策制定的目标和方法，对于参与到实际的政策议程中变得更加有信心。
其次，政策培训也加强了我对于政策执行的理解。
政策执行不仅仅是简单地按照政策要求去操作，更需要考虑到实际情况和方案设计的合理性。
政策执行需要顺应时代发展的需求，注重执行效果和社会影响的评估。
在培训中，我了解到政策执行过程中需要与各方面的利益相关者进行沟通和合作，才能更好地推进政策的实施。
这对于我未来参与政策执行的工作，有了更加清晰的认识和思路。
另外，政策培训中也强调了政策评估的重要性。
政策评估是对政策实施结果进行定性、定量分析的过程，旨在评估政策是否达到了预期的效果，并为政策的调整和改进提出建议。
在培训中，我学到了政策评估的方法和技巧，包括定性分析、定量分析、问卷调查等等。
政策评估的目的是为了提高政策的质量和实施的效果，确保政策能够真正服务于人民的利益。
此外，政策培训也让我认识到政策在社会发展中的重要性。
良好的政策能够引导社会资源的合理配置，推动社会的协调发展。
政策可以促进经济的增长，改善人民的生活，提高社会的福利水平。
政策还可以推动社会的创新与发展，促进科技的进步和人才的培育。
政策的制定和实施是现代社会治理的核心内容，只有政策制定的科学性和有效性，才能实现国家和人民的发展和繁荣。
综上所述，政策培训让我深刻体会到了政策对于社会发展的重要性，也提高了我对政策制定、执行和评估的理解和能力。
政策应当遵循的六个原则政策应当遵循的六个原则导言：政策制定是每个国家和地区都面临的重要问题之一。
政策的目标是为了解决社会问题，促进经济发展，改善人民生活。
然而，不同的利益关系和复杂的社会现实使得政策制定变得困难且具有挑战性。
为了确保政策的有效性和公正性，我们需要遵循一些原则。
在本文中，我将讨论政策应当遵循的六个原则。
一、科学与证据为基础原则无论是制定经济政策、社会政策还是环境政策，科学与证据都应为决策的基础。
良好的政策应该基于可靠的科学研究和丰富的实证数据。
这样可以确保政策的科学性、可行性和有效性。
科学与证据也可以帮助政策制定者预测政策效果，避免不必要的风险和负面影响。
二、全面性原则政策应该全面考虑各种因素和利益相关者的意见。
政策制定者需要广泛征求各个利益集团的观点，并兼顾不同群体的需求。
这样可以确保政策制定的公正性和平衡性，促进社会稳定和发展。
全面性原则还可以减少政策的副作用和不平等现象。
三、可持续性原则政策应该追求长期的可持续性，考虑到环境、经济和社会的需求。
可持续发展是当今社会发展的总体目标，政策制定应该以此为导向。
政策制定者应该考虑资源利用效率、环境保护和社会公平等因素，确保政策的可持续性和长期效益。
四、参与与合作原则政策制定应该是一个广泛参与和合作的过程。
政府、企业、社会团体和公众都应该参与政策制定的过程中，发表自己的意见和建议。
这样可以有效地减少信息不对称、减少决策错误和增加政策的合法性和民主性。
参与与合作原则也可以增加政策执行的有效性和专业性。
五、透明与问责原则政策制定和执行过程应该是透明的，并有相应的问责机制。
政策制定者需要公开政策制定的过程和结果，并向公众解释政策的理由和效果。
政策制定者也需要接受相应的监督和责任追究，以确保政策的公正性和合理性。
六、灵活性与调整原则政策是根据特定的背景和条件制定的，但是随着社会发展和环境变化，政策也需要进行调整和改进。
政策制定者应该具有灵活性，及时调整政策，以适应新的情况和需求。
政策制定的科学性与政策执行的有效性丁 煌(武汉大学行政管理学系教授 武汉 430072) 摘要:作为一种权威性的社会价值分配方案,任何一项政策都必须通过实际的执行过程才能使其效能得以发挥,而政策执行本身也是一个极为复杂的过程,其效果往往要受到诸多因素的影响和制约,其中政策制定得科学与否对政策执行的效果至关重要。
本文从政策的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面探讨了政策制定的科学性对政策执行有效性的影响。
关键词:政策制定;政策执行;科学性;有效性;关系中图分类号:D 035 文献标识码:A 文章编号:1001-8263(2002)1-0038-07 政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据。
作为政治系统输出的主要内容,政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。
然而,政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥,再好的政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现,而政策执行本身也是一个极为复杂的过程,政策执行的效果往往要受到诸多因素的影响和制约,其中政策制定得科学与否对政策的执行效果至关重要,以至于最早对政策执行问题进行系统研究的美国政策科学家史密斯明确地将理想化的政策视为影响政策执行的首要因素。
〔1〕鉴于政策制定得科学与否主要体现在政策是否具有合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面,以下笔者拟从政策的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面来探讨政策制定的科学性对政策执行有效性的影响。
一、政策的合理性对政策执行效果的影响在现实的政治生活中,之所以有些政策得不到切实的推行,一个很常见的原因就是这些政策本身缺乏合理性。
所谓政策的合理性,简单地说就是指政策本身所具有的因果联系,具体说来,包括两个方面的含义:首先,政策是否针对了客观的政策问题,政策规定的各项内容是否反映了客观存在着的现实情况,政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律。
我们不能凭主观臆想设计一个政策问题,再凭主观想象制定一项政策,如果政策产生于这样的前提,那么肯定无法实施,或者实施以后后患无穷。
在过去的年代里,我们曾有过诸如“人有多大胆、地有多大产”等缺乏合理性的政策因其违背了客观规律,执行起来必然归于失败的惨痛教训。
尽管改革开放以后,我们在决策的科学化民主化方面有了一定的发展,但是,我们也不能忽视,因政策不能准确地反映客观现实情况而导致其执行难以达到预期目标的情形在今天仍然存在。
前一个时期,我国政府为启动内需而制定的一系列刺激消费的政策措施之所以未能达到预期的目的,在某种意义上正是由于政策制定者把启动内需问题的解决仅仅寄希望于作为政策目标群体的广大百姓扩大消费上,而忽略了他们的实际承受能力。
其实,为启动内需而采取的刺激百姓消费的政策是很难真正奏效的。
首先,制定这种政策的指导思想本身就不太恰当。
为了启动内需,有关部门总是动员老百姓把五、六万亿存款拿出来花掉,以帮助解决国企因重复建设而库存的大量质次价高的产成品积压问题,以及由此而造成的国企资金周转不灵和职工大量下岗问题,并且又想依靠开拓农村市场,让农民来帮助国企结构调整和产品升级,把国企解困、职工下岗的改革成本转移给农民。
这种指导思想和想法很天真,且不说居民或农民手中余钱有限,即便是有些节余,老百姓也不会那么傻。
诚如我国经济学家戴园晨先生所言:“毕竟钱是居民自己辛苦挣来的,不像‘不当得利者’花着不心痛。
因为生活在不断教育人们如何进行选择,而捂紧钱袋毕竟是留给居民的选择自由。
”〔2〕其次,政策制定者也过高地估计了老百姓的消费能力。
改革开放20多年来,中国老百姓的物质生活水平有较大提高,这是不争的事实。
但是,按照联合国制定的国际公认的人均消费水平来看,中国老百姓的消费能力是相当低的。
据世界银行《1998/1999世界发展报告》分析,1997年中国人均G DP为860美元,用当年我国可用于消费占G DP的4915%的水平,并按平均价购买力来计算,我国每天消费不足1美元的有22%的人口,约2.3亿人,联合国以此为绝对贫困线;每天消费不足2美元的有43.5%的人口,约5.4亿人。
据此数据分析,我国有近70%的人仅处于维持温饱和简单再生产的消费状况。
中国的多数老百姓生活改善了,手中有了些余钱,但它们毕竟还不富裕,几十万元一套房,十几万元一辆车和上万元一瓶X O离他们还太遥远。
所以政策的制定者不要总是盯着银行那几亿万元存款,因为那些钱真正落到十几亿老百姓头上,人均还不足5000元,是极为有限的。
更何况我国居民的收入结构尚很不合理,两极分化比较严重,基尼系数日益增大。
据测算,我国居民家庭户中817%的户占有全社会60%以上的金融资产。
正因为如此,诸如降低存贷款利率、开征利息税等一系列政策措施在执行过程中均未能取得预期的效果。
此外,政策的合理性还包括另一个方面的含义,即政策的执行是否具有现实的可能性,亦即是否具备能够切实地解决这一政策问题的条件。
我们知道,任何一项政策总是要付诸实施的,而要实施就必须得具备实施的现实的条件与可能,否则,无视现实的条件与可能,即使是再好的政策也无法有效实施。
然而,人类在面对未来的时候,都不免会表现出浪漫情怀,如希冀尽善尽美,旦夕而成,鱼与熊掌兼得。
倘若这份情怀诉诸政策的制定,使得政策的制定更多地基于某种观念、理想而不是基于现实的考虑,显得脱离实际,严重超前,那么这种政策虽然反映了人们的良好愿望,但是因为其实施的条件缺乏,执行效果就不可能令人满意,有时甚至会使政策目标完全落空。
据报道,1999年底,北京市宣布此前为了配合住房商品化政策的实施而颁布的关于中央国家机关公房提租的政策因一些事业单位无法按照此项政策规定发放涨价补助,加之一些国家机关职员工资太低,事实上难以承受提租压力而不得不将该政策暂缓执行。
〔3〕这一事例可谓是对政策缺乏合理性此方面含义的具体诠释。
这里很明显,之所以政策颁布后不能得以实施,其原因正是在于作为该项政策执行主体的国家机关及其工作人员尚不具备执行该项政策的条件,因而此政策不得不暂时搁浅。
无怪乎美国著名管理学家德鲁克说:“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标。
〔4〕二、政策的明晰性对政策执行效果的影响政策的明晰性是政策有效执行的重要前提条件之一。
作为人们行为的一种规范,政策必须明确、清晰,决不能模棱两可、含糊不清,否则就会因政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解而造成政策执行的阻滞。
美国学者霍尔珀林在研究美国总统外交政策的执行时发现,导致政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行人员无法准确地了解上级领导或决策人员所要求他们做的事情;更因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的,很容易引起人们的误解,从而导致政策执行的失败。
〔5〕革命导师列宁也曾明确指出:“方针明确的政策是最好的政策。
原则明确的政策是最实际的政策。
”〔6〕政策的明晰性之所以对政策的有效执行具有重要的影响,不仅是由于政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性,而且更因为模棱两可、含糊不清的政策往往给政策执行中的投机取巧者留下了钻空子的余地。
就前一种情况而言,现实的政策实践中不乏执行中的政策因缺乏明晰性而难以操作的例子。
例如,农业领域的粮食保护价政策虽然早已颁布,但是由于其内容规定得不够具体明确,特别是在一些关键性问题上没有制定出切实可行的具体操作措施,比如,缺少相应的粮食风险基金制度,结果使粮食保护价政策根本就无法真正得到执行。
这里的道理很简单:任何一个政策执行主体的执行行为都是以其对成本和收益的权衡分析为基本前提的,没有谁愿意做赔本的买卖。
所以,在没有价差补贴来源的情况下,粮食企业收的越多,亏损就越大,因而它们必然要压价或限收,这样一来不仅粮农利益受损,而且使政策失信于民。
至于后一种情况,即政策的含糊不清往往容易给投机取巧者在政策执行过程中留有漏洞可钻这一点,在我们当前许多地方下岗职工最低生活保障政策的执行过程中表现得尤其常见。
众所周知,随着我国国民经济的结构调整和国有经济的战略重组,一部分劳动力必然要游离出原有的劳动岗位,即下岗,与此相适应,政府也相继出台了一系列旨在为下岗工人提供基本生活保障的政策措施。
然而,由于这些政策措施在某些方面规定得不够具体明确,特别是对最低社会保障政策的救助对象界定缺乏明晰性,对真下岗与非真下岗的界限缺乏具体明确的划分标准,因而常常造成这样一种有悖于既定政策目标的不良后果:一方面,非真正下岗工人获得了双重保障,而另一方面,真正下岗工人却常常还得不到基本的生活保障。
所谓真正下岗工人是指那些年纪偏大,技术单一,或者老、弱、病、残者,这部分下岗工人一旦从原企业岗位上游离出去,就基本上失去了生活保障,由于基本生活保障无着落,往往导致这一部分人的生活难以维持在一个基本的水平线上,因而他们急需政府和社会给予救助。
而非真正下岗职工则主要是指那些名义上下岗,实际上已经再就业或从事个体经营的人,也就是人们称之为的“两不找”和“隐性就业”者。
这部分人由于有一技之长,或某些优势或其它条件,在下岗之后很快就找到了新的就业岗位,从而一方面在新的岗位上领取一份工资,而另一方面又在原企业领取一份“下岗职工基本生活费”,这种因政策规定不具体明确而导致真下岗与非真下岗、无保障与有保障、单保障与双保障难以区分的问题往往致使政府关于下岗工人基本生活保障政策的既定目标难以真正得以实现,因为在国家财力本来就十分紧张并且政府能够用于下岗工人基本生活保障的资金毕竟很有限的情况下,如果那些并非急需政府提供基本生活保障金的非真正下岗工人占用了一部分基本生活保障金,那么必然会挤掉另一部分真正下岗工人所急需的基本生活保障金。
更有甚者,有些地方因该政策规定不明、存在漏洞还出现了宁可在家闲呆着领政府的救济金,也不愿出去通过工作而自食其力的“社会保障金养懒汉”问题。
因政策缺乏明晰性而造成的漏洞对于政策的有效执行危害极大。
从制度分析的角度来看,“这种不完善之处就为制度不能充分地实施提供了可能。
因为,制度的实施过程实际上是一种博弈和互动过程,博弈者都努力寻求对自己最有利的行动方案,制度漏洞就成为双方搜寻的目标和对象。
只要找到了制度漏洞,就可以绕过已有的规定,甚至使现行制度成为无效和无用的东西。
”〔7〕国外有的学者强调说:“在制定和实施政策的过程中,必须堵塞漏洞;如果对钻空子和回避的可能性认识不足,便会持续发生种种不良行为。
”〔8〕三、政策的协调性对政策执行效果的影响所谓政策的协调性,是指任何一项可执行的政策在其适用的时空范围内,不得与其它政策相抵触、相矛盾。
政策的协调性是由政策的系统性所决定的。
我们知道,系统是由诸多要素构成的有机统一体,因而具有整体性特点;同时,系统又是由不同层次的子系统组合而成的,因而又具有层次性特点。
