内部行政行为与外部行政行为的界分标准学说分析
【摘要】行政诉讼法明确规定了内部行政行为不可诉，但是内外部行政行为的界限始终模糊，我国学者提出的界分标准，都不是无懈可击的，需要将这几点学说结合在一起有层次地运用到实践中。
【关键词】内部行政行为；外部行政行为；可诉性
内部行政行为是行政主体基于隶属关系对系统内部的组织、人员和财务所作出的一种内部管理行为，我国行政诉讼法将其列为不可诉行为之一。比如说上级公务员对下级公务员发布指示、命令的行为，上级行政机关对下级行政机关报告的审批行为，行政机关就机构建制、工作程序、规章制度、后勤事务进行管理以及对公务员进行的奖惩、任免活动，等等。外部行政行为是指行政主体对非隶属的外部相对人所作出的行政行为。按照其法律效果的不同，外部行政行为分为三类：一是行政法律行为，二是准行政法律行为，三是行政事实行为。在实际操作上，内外部行政行为的界限并不是清晰易辩的。实际发生了很多案件看似是内部行政行为却对相对人的权利义务有重大影响。这些案件大多是主要围绕行政行为是否为内部行政行为其可诉性展开辩论。所以对界分内外部行政行为的理论研究对司法审判活动至关重要。
一、内部行政行为与外部行政行界分的标准
在德国行政法上，将“外部行政行为”称之为“行政决定”，将“内部行政行为”称作“内部公务法律行为”或者“行政内部行为”。“行政内部活动”指的是对外部发生效力的非“行政决定”的内部行政措施，主要包括内部职务命令以及行政系统内部的同意、责难等。在法国行政法上，与内部行政行为相似的概念是“内部行政措施”。内部行政措施是指“行政长官对工作的指挥，对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和机关所发布的命令和指示”，其规范的对象是行政系统内部的公务员。[1]我国台湾地区将行政命令分为法规命令和行政规则。法规命令系指行政机关基于法律授权，对多数不特定人民就一般事项所作抽象之外对外发生法律效果之规定。行政规则系指上级机关对下级机关或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序之运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。这里的法规命令就是外部行政行为，而行政规则显然为内部行政行为。[2]
1 导论：西方行政学的产生与发展历程
西方行政学的产生1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化）2、1845年法科学家M·A·安培“建立管理国家之科学”的设想；3、1865-68德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）；4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。5、1900年美学者古德诺出版发表〈政治与行政〉一书，进一步明确指出政治与行政的区分。（自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。）6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。（产生背景）二、西方行政学的发展历程
多种分段方法：A、丹尼尔·雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时期（二战后）；B、台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：1900-30）、行为科学时期（Y*：1930-60）、系统理论时期（Z*，1960后）；C、夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段—科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40年代始）；D、教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之方法），六阶段：u西方行政学的提出与创立时期（1887-1918年）；u西方行政学的正统时期（1919-1941年）；u西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）；u西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）；u西方行政学 的挑战与创新时期（20世纪70年代）；u西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）
1、提出与创立时期：1887-1918代表人物著作及观点：
威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理；法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）
一、西方行政学的产生
1、中西早期行政管理思想;
2、1845年法国科学家M·A·安培“建立管理国家之科学"的设想；—-“行政学产生的胚胎”.
3、1865年—1868年德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）；
4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文,主张政治与行政分离,将行政管理作为一门独立的学科加以研究。
5、1900年美学者古德诺出版发表《政治与行政》一书，进一步明确指出政治与行政的区分。(自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立）。
6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。
行政学作为一门独立的学科之所以于19世纪末、20世纪初首先产生在美国,然后迅速扩及到西方各国，是有其深刻的社会历史背景：
1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学的研究要求；
2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展;
3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础.
18世纪初期普鲁士的任官制度和19世纪中期英国的文官制度以及之后美国文官制度改革运动的发展二、西方行政学的发展历程
丁煌《西方行政学理论概要》分为四个阶段：
（一）初创过程中的西方行政学理论
代表人物著作及观点：
美国威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》,主张政治与行政分离,建立一门独立的行政学科；
美国古德诺：行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；
德国社会科学家韦伯：“社会学之父"，《论官僚制》，官僚制理论的奠基人， “理想的行政组织体系"。
美国泰勒：管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理；
法国法约尔：管理学者,《一般管理原理》，提出了一般管理的一些基本原理（管理的十四条原则) ;
美国怀特：行政学家，撰写第一本行政学教科书《行政学概论》,系统地提出了行政学理论框架。
西方行政学的产生与发展历程
导论：西方行政学的发生与开展历程
一、西方行政学的发生
1、中西早期行政管理思想〔非系统非学科化〕
2、1845年法迷信家M·A·安培〝树立管理国度之迷信〞的想象；
3、1865-68德学者斯坦因七卷本«行政学»最早提出〝行政学〞一词〔指行政法〕；
4、1887年美学者〔总统〕威尔逊宣布开创性的«行政学研讨»一文，主张政治与行政分别，将行政管理作为一门独立的学科加以研讨。
5、1900年美学者古德诺出版宣布〈政治与行政〉一书，进一步明白指出政治与行政的区分。〔自此行政学作为一个新的、独立的研讨范围得以确立。〕
6、1926怀特«行政学导论»、1927威洛比«公共行政原理»，对其内容停止系统研讨和论述。行政学实际体系得以构成。〔发生背景〕
二、西方行政学的开展历程
多种分段方法：
A、丹尼尔·雷恩〔管理思想〕：迷信管理时期〔19世末20世初〕、社会人时期〔20世纪20年代〕、以后时期〔二战后〕；
B、台湾学者〔行政学〕：传统实际时期〔X*：1900-30〕、行为迷信时期〔Y*：1930-60〕、系统实际时期〔Z*，1960后〕；
C、夏书章：构成阶段〔19世末到20世纪20年代〕、生长阶段—迷信管理时期〔20年代后〕、迷信化时期〔40年代始〕；
D、 教材观念丁煌«西方行政学说史»〔参照众多美国学者之方法〕，六阶段：
西方行政学的提出与创立时期〔1887-1918年〕；
西方行政学的正统时期〔1919-1941年〕；
西方行政学的批判与转变时期〔1941-1959年〕；
西方行政学的开展与运用时期〔20世纪60年代〕；
西方行政学 的应战与创新时期〔20世纪70年代〕；
西方行政学的总结与探求时期〔20世纪80年代〕
1、提出与创立时期：1887-1918
代表人物著作及观念：
威尔逊：行政学开创人，«行政学研讨»，主张政治与行政分别，树立一门独立的行政学科；
