论依法行政思想的渊源

论依法行政思想的渊源 提 纲

一、前言

二、依法行政的含义

三、西方依法行政思想的渊源

（一）从哲学上的探讨 （二）从政治学上探讨

（三）从管理学上探讨

（四）从法学上探讨

四、中国依法行政的历史发展

（一）起步和停滞阶段（1950-1978年） （二）恢复和建设阶段（1978-1993年）

（三）逐步完备阶段（1992年-至今）

五、总结

一、前言

十七、十八世纪，随着资本主义商品经济的发展，资产阶级的力量日益壮大，他们不再满足于做君主的附庸，要求政治上的平等权利。一些资产阶级启蒙思想

家提出了“分权与制衡”、“民主与法治”等一系列政治主张，英国的宪章运动、法

国的资产阶级革命、1787年美国宪法的颁布等，主要资本主义国家都逐渐走过

了从权力支配法律到 1 法律支配权力的转换过程。新的法律支配权力的格局是以资产阶级启蒙思想家

的政治主张为基础，通过资产阶级革命实现的，其核心就是人民主权，以代表民

意的法律形式赋予权力并监督权力的行使，依法行政的观念由此产生并发展起

来。小组认为，依法行政首先应当是一种观念，进而才逐渐形成一系列的具体运

行制度。这种观念形成的历史现在没有一个定论，但我们相信，它应当来源于法治的确立。在我们的分析过程中，也曾努力通过寻找到一个标致性的历史事件或

一个代表性的历史人物来作为依法行政产生的源头，其结果却是相当困难的，以

至于我们相信依法行政制度的形成历史可能是各种相关制度综合的一个结果，比

如依法行政的发展历史与民主政治、法治观念、人民主权理论等都有相当的关系，

我们甚至于想到，这个结果可能是很偶然的因素，介于此因，我们选择了这样的路径——通过对西方学者主张和对中国依法治国的历史发展，以希通过这种实证

分析方法所观察到的层面让读者从中得到一些有益的启示。由于现代意义上的行

政法是与依法行政同生同发展的，行政法的发展变化即是依法行政的发展变化，

即依法行政与行政法在本质上具有同一性，是互动式前进的。

二、依法行政的含义 现代意义的依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得

和行使其行政权力,对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。依法行政也是

市场经济体制条件下对政府活动的要求是政治、经济及法治建设本身发展到一定

程阶段的必然要求。现代意义的依法行政是古代学者们基于对“法”和“法治”的不

同理解，经过 2

社会的实践发展起来的。依法行政是寓于“法治”之中的，依法行政思想的3

在君权神授说中，“上帝创造一切，权力来源于上帝”。 中世纪提出的“法律至上”观念，作为现代各个方面发展的背景，有着极为深刻

的重要意义，尽管这一观念可能只是在中世纪的早期为人们所完全接受；这一观

念明确指出，“国家本身并不能创造或制定法律，当然也不能够废除法律或违反

法律，因为这种行为意味着对正义本身的否弃，而且这是一种荒谬之举，一种罪

恶，一种对唯一能够创造法律的上帝的背叛”。在当时的数个世纪中，人们所公认的一项原则乃是，君王或者任何其他的权力机构只能宣布或发现已经存在的法

律，或纠正其间所隐含的对既存法律的种种滥用情况，而绝不可能创制法律。

法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的观点 “一切有权力的人都

容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界

限的地方才休止”。这一名言实质上揭示了依法行政的哲学理论基础。

（二）从政治学上探讨。在政治理念上，依法行政与资产阶级的民主、自由、

平等等观点和主张相吻合。

亚里士多德在《政治学》（Politics）一书中强调指出，“较之公民的统治，法律

统治更为确当”，拥有最高权力的人“只应当被任命为法律的护卫者和服务者”，而且“那些关注最高权力的人应当相信最高权力操握于上帝和法律之手”。亚里士

多德还竭力谴责了那种“由人民统治而非法律统治”的政制形式，也谴责了那种“一切事务由多 4

数表决而非由法律决定”的政制形式。在亚里士多德看来，这种政制形式并不是一种具有自由状态的政制，“当政制并不操握在法律之手时，就不可能存在什

么自由状态，因为法律应当高于一切”。一种政制“如果将所有的权力都集中于人

们的表决，那么严格说来，它就不可能是一种民主制，因为由这些表决而产生的

律令，就其所涉范围而言，不可能具有一般性”。

依法行政首先是在资产阶级反对封建专制统治的革命过程中作为一种学说被提出的，其理论基础是“三权分立”和“法治”思想。资产阶级建立国家政权后，依

法行政逐步成为一条基本的政治和法律原则，成为资产阶级控制政府的主要武

器。依法行政起源于新兴的资产阶级（主要表现为议会）反对封建君主专制的需

要，其直接的思想理念源自英国。英国资本主义于1688年的“光荣革命”，经过

不流血的战争实现了议会的胜利，建立了以新兴资产阶级为主导的、阶级妥协的国家政体——君主立宪制。“光荣革命”之后，英国资产阶级议会颁布了在人类法

制史上具有重要意义的《权利法案》，而后又制定了《王位继承法》，规定国王不

经议会同意不得征税，国王没有搁臵、暂停、否定法律的权力，国王不能随意更

换陪审法官，国王不得拥有常备军。由此，开创了“国王临朝而不理政”的虚君制

度，从而极大地限制了王权，开创了人类历史上依法行政的先河。英国唯物主义经验论哲学家和古典自然法学派的思想家、级资产阶的杰出代表者洛克，就以《政

府论》为标志对革命作了符合资产阶级需要的总结，并设计了更加理想的资产阶

级政治制度。他提出，每个国家都有立法权、 5

行政权和联盟权三种权力，其中立法权就是如何运用国家的力量来保障每个社会成员的权利以及公布立法的权力，行政权就是执行法律的权力，由以国王为代

表的执行机关掌握，但三权并不是平等并列的，立法权是国家的最高权力，行政

权从属于立法权，处于隶属和辅助的地位。洛克的上述观点，从理论上奠定了依

法行政的思想基础。

（三） 从管理学上探讨，

孟德斯鸠的理想是实行资产阶级君主立宪，分权和法治的王国。 自由“只

在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但是，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方

才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。管

理一个国家，行政机关掌握着行政权力，但行政权力必须受到限制，如果行政权

力得不到控制，不断过大的话，那么保障人民的自由与权力也无从说起。

（四） 从法学上探讨，

柏拉图的法治思想 “人类必须有法律并且遵守法律，否则他们的生活将像最野蛮的兽类一样。”

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在《论法律》 中，最先提出了法治理论 1、法律具有至高无上的权威，同时须具备良好的形式。 统治者：法律的仆人

2、法律是根据大部分人的利益制定的。

3、为了确保法治，必须加强守法。

著名的《十二铜表法》

规定：“不能授予私人以特权或颁布偏利于某些私人的法规，而侵损其他人，

因为这与适用于所有公民的法律背道而驰；这种适用于所有公民的法律，任何个

人，不论其地位如何，都有权运用之”。 阿奎那的法律思想

君主权力与法律的关系 “就法律的支配能力来说，一个君主的自愿服从法律，是与规定相符合的。”；

“无论何人，如为他人制定法律，应将同一法律应用于自己身上。我们根据贤哲

的意见了解到，你应当使自己受你所颁布的同一法律的支配。 ”；“事实上，权力服从法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。”；“按照上帝的判断，一个

君主不能不受法律的指导力量的约束，应当自愿地、毫不勉强地满足法律的要

求。”

马基雅弗利的法律思想 “如果一个公民受到法律适当的约束，就会变成坚定的、精明的、文 7

雅的，而且在我看来，甚至比一个君主表现得更好，虽然人们认为君主应该很

聪明，可使君主却是另一种情况，他不受法律的约束，在同样的情况下，他和一

个公民相比，将变得更不文雅、反复无常和轻率。他们在行为上的不同，并非由

于他们的天性有任何差异，问题的关键是人民需要法律，并依照法律生活” 总的说，依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，

还是一种政治道德和社会价值标准，它是资产阶级法治主义的一个重要组成部

分。 四、中国依法行政的历史发展

就中国而论，其实在先秦时期，就可以探索到一些依法行政的思想渊源。商鞅

在《商君书》中就明确表露出了法家的以律治天下的思想，他指出，“仁者能仁

于人，而不能使人仁；义者能爱于人，而不能使人爱。是以知仁义之不足以治天

下也。圣人有必信之性，又有使天下不得不信之法。所谓义者，为人臣忠，为人子孝，少长有礼，男女有别；非其义也，饿不苟食，死不苟生：此乃有法之常也。

圣王者不贵义而贵法，法必明，令必行，则已矣。”⑸尽管这种以律治天下的思

想也是法治思想中的一个组成部分，但离以法约束公共权威的法治精髓还相距甚

远。在中国数千年的封建社会中积淀下来时“王子犯法，与庶民同罪”的法律面前

人人平等的思想，也从另一个侧面说明了先辈们对建设法治社会做出过一些努力尝试。只不过由于对法治的理解较为片面以及深厚的封建传统思想，使得最终未

能建成法治社 8

会。

从近代行政法的产生发展过程可以看出，依法行政只有在民主与法治的基础上才能产生，而古代中国的自然经济、宗法社会、专制政治及文化观念决定了古代

中国不可能在有丝毫的民主和法治。没有民主和法治，则不可能有共和制及共和

制政体的分权制、限任制和选举制，更不可能产生凌驾于社会之上的国家根本大

法——宪法，当然也就不可能产生行政法。因此，古代中国没有行政法，也没有

依法行政。 1840年鸦片战争以后，中国走上了半殖民地半封建社会的道路，西方资本主义

的入侵破坏了中国自给自足的自然经济，促进了城乡商品经济的发展，从而出现

了资产阶级和无产阶级。然而，中国的资产阶级由于先天的不足，于封建官、商、

地主相比力量悬殊。尽管1911年孙中山先生领导的辛亥革命推翻了满清王朝，

创立了中国历史上第一个资产阶级革命政权，但不久便沦为北洋军阀的统治。北伐之后，国民党重新登上政治舞台，在国民党统治期间，蒋介石实行独裁统治，

虽根据孙中山先生“五权分立”的宪法思想颁布了宪法文件，实行五权制，同时也

制定了一些行政法令，并设立行政法院管辖行政诉讼，但只是形式而已，作用极

其有限。

（一）起步和停滞阶段（1950-1978年） 新中国成立后，我国的法制建设曾一度受到重视，行政法也应运而生。由于缺

乏法制建设的经验，便仿效苏联，根据宪法制定了一系列规范行政组织的法律，

颁布了各种行政管理法规，但未能建立起有 9

效的行政监督和控权机制。自1957年起，在“左”的思想干扰下，法律受到轻视，法治被否定，政策代替了法律，行政法滞步不前。在随后的“文革”时期，法

律虚无主义发展到登峰造极的地步，民主和法治惨遭践踏和抛弃。因此，这一时

期依法行政的作用空间很小甚至没有。

（二）恢复和建设阶段（1978-1993年） 1978年党的十一届三中全会拨乱反正，民主和法治受到了重视，行政法律制度建设得到了恢复并进入了一个比较稳定的发展时期。为了使在“文革”中被破坏的