我国城市房屋拆迁制度的反思及完善——利益机制视角的

2011年第7期（总第345期）1我国城市房屋拆迁的社会背景城市房屋拆迁是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，经政府有关主管部门批准，由建设单位或个人，对现有建设用地上的房屋及其附着物进行拆迁，对房屋的所有人和承租人进行动迁、补偿等系列活动的总称。

改革开放以来，城市房屋拆迁制度随着经济社会的发展、财产关系的变化、法律制度的完善而不断变化。

20世纪70年代末至90年代初期，拆迁活动的“统一性”特点突出，为尽快解决居住困难问题，城市房屋拆迁完全是行政的、计划的、福利的。

2001年出台了新的《城市房屋拆迁管理条例》，对拆迁中的私有房屋产权给予了更多的关注。

由于当前拆迁管理出现很多问题，社会拆迁暴力事件不断，为维护社会的稳定，国家重视拆迁条例的完善和修改，于2010年12月形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》。

我国的房屋拆迁制度从计划经济时代向现代市场经济、法制社会转变，不断完善和进步。

2现行城市房屋拆迁制度中利益主体分析城市房屋拆迁过程中牵涉到各方面的利益，开发商（拆迁人）、政府、被拆迁人三方利益关系交错，直接产生利益冲突。

只有认清房屋拆迁中的不同利益主体，才能在不[摘要]城市房屋拆迁是城市化进程中一个重要的环节，也是当前最为热点的社会稳定问题之一。

本文从城市房屋拆迁的社会背景出发，运用博弈论对现行城市房屋拆迁中利益主体及其利益机制进行分析，从而反思现行城市房屋拆迁制度与机制引发的利益侵害与偏差，并从制度与机制的视角对完善城市房屋拆迁制度提出四项建议。

[关键词]城市房屋拆迁；利益博弈；制度；机制Abstract:Urban housing demolition is an important part in the process of urbanization,as well as one of the hottest social stability problems.From the social background of urban housing demolition,analyzes the interest subject and benefit mechanism in current urban housing demolition by using game theory,to consider the benefit infringement and deviation caused by urban housing demolition,proposes four advices to perfect the urban housing demolition system from the perspective of system and mechanism.Key words:urban housing demolition;benefits game;system;mechanism [中图分类号]F407.9[文献标识码]A[文章编号]1002-851X （2011）07-0070-04[作者简介]张刚，男，生于1986年，湖北武汉人，研究生，主要研究方向：房地产经济学。

我国城市房屋拆迁制度的反思及完善———基于利益机制视角的分析■张刚1，李超2（1．中国人民大学公共管理学院，北京100872；2.中国人民大学国际关系学院，北京100872）房地经济2011年第7期（总第345期）忽视公共利益的前提下，进一步建立有效利益机制，来解决房屋拆迁中的诸多矛盾。

2.1公共利益公共利益（Public Interest，Bonum Commune，Salus Publica）的概念属于典型的内容不确定法律概念。

由于公共利益内容的不确定性，无法给它下一个明确的定义，但并不是说公共利益不能确定[1]。

有学者对房屋拆迁过程中的公共利益进行定义：政府运用公共权利强制性地实施房屋拆迁改造，其最终目的在于实现和增进社会公共利益。

城市房屋拆迁过程中的公共利益，一是基础性公共利益，即城市土地资源，在城市房屋的拆迁过程中，利益主体需要的是被拆迁房屋所在的土地，并非房屋本身；其二是服务性公共利益，即通过城市房屋拆迁，增加能为社会成员共享的服务设施及国家安全、社会治安等建设项目；其三是保障性公共利益，指城市房屋拆迁中被拆迁户的住房保障[2]。

2.2政府利益城市房屋拆迁中的政府利益是通过房屋拆迁形成的满足政府管理需要的社会资源，包括经济利益和政治利益两方面。

经济利益指通过房屋拆迁政府获得的经济资源，如财政收入、经济增长率等。

政治利益指政府和政府官员通过房屋拆迁改造获得的政治资源，如政府声誉、公众支持率、名望等。

政府进行房屋拆迁的主要原因是政府能够从中得益。

最直接的收益是政府低价收回土地，然后高价出让，使本地区的GDP高速增长，也能够通过房屋拆迁，改善城市的生活和居住环境，提高政府在城市居民中的威信，从而带来政绩。

2.3开发商利益开发商利益包括成本利益和效率利益两方面。

成本利益指开发商在拆迁过程中减少拆迁补偿安置费用，从而降低开发成本而获得的利益，其中土地使用权的补偿占房屋补偿安置费用的大部分。

效率利益是指开发商在房屋拆迁过程中尽可能地缩短时间而获得的利益。

避免由于拆迁补偿过低或未达到拆迁户的预期目的，而迟迟不能签订拆迁补偿协议，造成影响工程项目进度，增加银行贷款利息，以及丧失最佳开发时机带来利益损失。

开发商是现代社会中以盈利为目的的利益团体，他们参与城市房屋拆迁的一个目的是追求开发利润最大化[3]。

2.4被拆迁户利益被拆迁户利益指因房屋被拆迁造成既得利益受损，而应获得相应补偿安置的被拆迁户的利益。

被拆迁户利益包括生存利益和财产利益及增值利益。

生存利益指被拆迁户因房屋被拆除，其生存和生活受到威胁影响，需由政府和开发商维持和保护其生活或生存的利益。

财产利益指被拆迁户因房屋被拆除而应得到的补偿安置的利益。

财产利益包括房屋、房屋的附属物、收益以及拆迁费用和房屋及其附属物所占用范围的国有土地使用权的市场价值。

增值利益是指被拆迁户的房屋所占有的土地在拆除开发过程中应得到的土地增值的那部分权益。

3现行城市房屋拆迁制度与机制存在的利益侵害与偏差3.1开发商侵占被拆迁户的利益城市房屋拆迁过程是当事人利益大调整的过程，开发商和被拆迁户构成了一对矛盾的利益主体，双方都希望自己获得最大的利益，也清楚实现自己的利益需要对方合作。

在理想的情况下，他们可能有以下选择（表1）：表1中合作指被拆迁户和开发商之间达成补偿协议，都满足了自己的最大利益（R1，R2）。

当一方合作另一方不合作时，不合作方获得利益超过其最大利益，超过的部分正是合作方所受到的利益损害（0，r2）或（r1，0）。

目前，补偿机制尚不够完善，例如在表1的博弈分析中，被拆迁人出于种种考虑不愿意搬迁，开发商不愿意拆迁，那么他们获得的收益为（0，0）。

或者被拆迁人要求获得更为合理的补偿，一旦接受了开发商的拆迁要求，在拆迁补偿评估方法及拆迁补偿评估机构的选择不利于被拆迁人，而且开发商获得利益R2或r2后，有时还存在不按时支付补偿金或者没有按标准补偿被拆迁人的问题，造成被拆迁人利益受损，引起很多社会矛盾。

在这个博弈中，被拆迁人处于弱势地位，开发商追求利益，势必会侵占被拆迁人的一部分利益，导致利益分配不合理。

3.2政府代表的公共利益的偏差在城市房屋拆迁中，政府代表的公共利益和开发商利益的矛盾主要是城市土地资源利益的分配。

政府为了实现城市土地资源效用最大化有两种选择：一种是先向开发商供地再由开发商进行房屋拆迁，另一种是先由开表1开发商与被拆迁人的利益博弈矩阵开发商被拆迁人合作不合作合作（R1，R2）（0，r2）不合作（r1，0）（0，0）房地经济2011年第7期（总第345期）表3政府与被拆迁人利益的博弈矩阵C A被拆迁户接受拆迁不接受拆迁政府合理的拆迁制度（策略组合1）A：收益小，行政成本为零C：土地房屋补偿高（策略组合2）A：收益为零，行政成本为零C：土地房屋损失为零不合理的拆迁制度（策略组合3）A：收益大，行政成本低C：土地房屋补偿低（策略组合4）A：收益大，行政成本高C：土地房屋补偿更低发商与被拆迁户协商并达成协议后再供地。

开发商也有两种选择：一种是接受，另一种是不接受。

其博弈关系见表2（A代表政府，B代表开发商）。

在开发商与政府利益的博弈中，开发商为了获取土地，往往会和政府达成一定的协议。

政府不仅要追求自己的利益，还要顾及社会效益。

然而，在开发商与政府之间，缺乏必要的监督机制，而且很多时候其行为的公开程度不够，开发商与政府为了各自的利益“暗箱操作”，引发了很多矛盾。

开发商作为企业追求的是利润，与政府作为职能部门追求公共利益之间存在矛盾，使得政府代表的公共利益可能产生偏差。

3.3政府利益损害被拆迁户利益在现实中，政府和被拆迁人之间利益博弈的主体地位是不对等的，在双方博弈中，被拆迁人有两种选择：一是接受房屋拆迁制度，二是不接受房屋拆迁制度。

政府也有两种选择：一是凭借合理的拆迁制度收回被拆迁人的土地使用权，二是凭借不合理的拆迁制度强制拆迁。

二者的博弈关系见表3（A代表政府，C代表被拆迁户）。

在策略组合3中，政府选择“制定不合理的房屋拆迁制度”，给予被拆迁人较低的拆迁补偿，获得较高的土地收益，但为应对被拆迁人的上访、诉讼，政府需要加大监督执行和化解矛盾的力度，从而增加了大量的行政成本。

而被拆迁人选择“接受拆迁”，将失去其土地和房屋，获得的拆迁补偿低于实际市场价值，生活水平降低，居住和生存权受到威胁，容易激发拆迁矛盾。

在策略组合4中，政府选择“制定不合理的房屋拆迁制度”，被拆迁人选择“不接受拆迁”，则双方都不能满足各自的利益需求。

在政府与被拆迁人的博弈中，政府依然占主导地位，二者的差异是十分明显的，而且在操作过程中存在不公平。

实际上，二者的博弈是公共利益与个人利益的博弈，但在我国房屋拆迁制度中，由于很多情况下公共利益的界定模糊，公共利益与个人利益的调配机制缺失，使得二者在利益博弈中，被拆迁人失去了自身的利益，而政府从模糊的公共利益中获益。

3.4被拆迁人权益保护现状堪忧在目前的社会环境下，与政府和开发商相比，被拆迁人是相对的弱势群体，缺乏维护自身合法权益的充分、有效的渠道和途径，接受条件、被动拆迁是最常见的选择。

如图1所示，在这种拆迁关系模式中，政府与开发商结为利益共同体，而被拆迁人则成为处于行政与民事双重压力下的相对方。

开发商将拆迁补偿总成本做预算提交给政府，再由政府直接面对被拆迁人，收回被拆迁人的土地使用权，界定补偿标准，限定拆迁期限，并通过公权力介入拆迁纠纷，从而圈锁住被拆迁人的民事法律权利，实现其成本收益最优化。