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中国自2003年颁布《环境影响评价法》（简称《环评法》）以来，出台一系列配套法规与管理办法，建立了环评专业人员的培训与资质系统，基本形成一套较为完整的对建设项目进行分类环评和分级审批的体系。世界银行（简称“世行”）与中国的项目环评管理程序的思路大体一致（图1），主要区别有以下6个方面：环评分类管理、公众磋商、替代方案的比选、项目环境管理计划、拆迁的环境影响以及环评文件的编制与评审。
出台于1989年的世行环评政策以及后续派生政策，是在总结经验和
教训中不断发展的，并以技术指南和操作导则加以补充完善和更新。中国经济与社会高速发展，不断出现的新问题要求环评体系能及时应对。由于中国《环评法》2003年才颁布，可通过修订实施细则和管理办法来实现。《环评技术导则》颁布于1993年，迄今近20年未更新。因此，世行一些切实可行的作法可在修订时加以借鉴。
环评分类管理
世行与中国对环评主要都根据项目的类型、规模、地点（是否位于生
态敏感区），判断环境影响的性质和严重程度，据此对环评作不同要求。
两者区别
中国《环评分类管理名录》规定了量化指标阈值，由此确定项目需做环评报告书/表等，环评报告书再细分为3个工作等级。此法优点是简单明确、可比性强，专业能力不高的基层人员也能操作，方便地方各级环保局工作。不过，客观的同时是比较机械，过于简化，没有充分考虑周围环境的敏感度或自净能力。
世行则采用定性分类标准，由专家做出判断。根据环境评价政策，环
对比世界银行与中国环评
■文│任欣
环境影响评价是环境保护制度中与经济建设结合得非常紧密的一项制度，能够从源头控制环境污染，有效遏制高消耗、高污染产业的发展势头，促进经济结构优化升级。然而中国环评的实效性仍存在诸多问题，本文通过与世界银行环评体系进行比较，以期对改进完善中国的环评体系提供有益借鉴。当然，世界银行作为项目投资方，对建设单位开展和实施环评，与环保局的环评在约束力和执行力上有所区别，这点需充分考虑。
图1 中国与世行项目环评程序对比图
中国项目环评程序
世行项目环评程序
境影响是“显著的、没有先例的、敏感的、不可逆转的或影响范围大的”为A类项目，需做全环评，相当于中国环评报告书；环境影响很小或可忽略的为C类，无须做环评，相当于中国仅在环保局填表备案；居于中间的是B类，需做简单环评，相当于中国环评表。其实A类和B类项目环评工作内容基本一样，不像中国那样进一步区分工作等级后再具体规定评价范围、时段、内容和方法。
世行在环评政策之后又陆续出台9项安全保障政策，其中与环评有关的是自然栖息地、大坝安全、物质文化资源（即文物保护）、林业和病虫害管理。与社会影响有关的主要是非自愿移民（即移民拆迁）和少数民族政策。
世行判断项目的环境影响时，除了像中国一样考虑项目的类型、规模、地点及其敏感性，还要综合考虑其社会影响。即使某项目环境影响中等，但若涉及上述多项安保政策，说明其环境与社会综合影响大，在项目准备和实施中需要更多关注，因此一般被世行定为较高类别。
典型案例
两种分类管理方法都是适用于各自的需要而生，并无优劣之分。世行在全球作项目，自然与社会状况千差万别，制定分类管理政策时必需有普适性和灵活性，无法采用阈值式管理，而需依靠较强的专业能力——作为国际机构世行也易获得此能力。不过，由于分类管理方法不同，同一项目世行有时得出与中国不同的结论。
污水处理厂按照中国分类管理名录，处理能力5万吨/日以下的城市污水处理厂只需做环评表，而世行往往定为需要完整的环评书的A类。一是因为中国的世行项目往往包括几个小污水处理厂，累加的环境影响显著；二是累计移民拆迁量等社会影响；三是对污泥处置的考虑也使这类项目趋于被世行定为A类。近年中国大量建设污水处理厂污泥造成日益严重的二次污染。所以尽管不在项目的常规范围内，世行一般要求环评包括污泥处置的影响分析和控制。
造林项目 中国仅对营造用材林和原料林要求作环评，对水土保持等为目的的生态林，普遍认为只会对环境有利，不必作环评。但中国多年的经验表明，中国造林常采用的大面积
单一树种以及为追求森林覆盖率和绿化形象一味植树，而不是因地制宜地以灌草恢复植被，反而会加剧水土流失，造成所谓“林下荒漠”，不利生态环境的改善。所以世行要求所有林业项目均作环评。世行活跃其中的广大发展中国家，多以非污染类的生态影响为主，所以世行对这类“绿色”环境影响既重视又有经验。而中国“棕色”类污染十分严重，故社会观念倾向于认为但凡增加绿色就有利环境。这种认识上的落差加上严峻的污染现实，也是管理体制不同的原因。其实环境保护部也意识到这类问题，提出造林类项目环评导则讨论稿。
公众磋商
中国环评报告书（表）均要公示，但仅要求环评报告书系统征求公众意见和建议。虽然《环评公众参与暂行办法》做出详细规定，但只需公示环评简本，却未规定简本必需包括哪些内容，造成现实中有些公示环评缺乏环境影响分析和措施等关键内容，引发争议。《环评公众参与暂行办法》中建议了几种常见征求意见方式，却没有国外较为推荐的信息双向交流的入户访谈；在实际操作中，环评公众调查以问卷方式为主，但问卷的设计不够中立，常具有引导性。
世行尤其高层对信息公开和公众参与相当重视，只要有需要作环评的，就要进行公众磋商。B类项目至少要一次，A类项目至少要两次。环评大纲完成后和环评报告初稿完成后，要求所有环评应在当地公共场所和媒体上公开，告知环评公示时间、地点及环评全文（不能仅公示简本）的获取方式以及如何提供反馈。世行认为问卷方式信息流向单一，缺乏互动性，难以真实全面地反映民意，鼓励采用访谈等多种方式相结合咨询公众意见。世行要求环评要详细记录信息公示和公众磋商的时间、地点、人数及其年龄、职业、讨论内容、主要关切和结果，环评及项目设计中如何处理反映出的问题等，目的是防止走过场。世行还强调咨询重点是受项目影响的老百姓和民间非政府组织，而非政府官员，目的也是为把“公众”磋商落到实处。在法律程序上世行进一步规定，环评（和社会影响评价）信息公开和公众磋商未达要求的，项目不得进入评估。
替代方案的比选
中国环评一般不要求对项目的各种方案从环境角度进行比较和分析。尽管《环评技术导则》要求工作等级为一级的项目进行替代方案分析，但在实践中，环评一般只是对可研选出的方案论证其合理性。这实际上有悖于环评的初衷——从环境角度优化项目决策，以避免和减少负面环境影响，实现污染预防和源头控制。
世行要求所有环评都要做替代方案分析，无论是A类还是B类，都要求系统地比较不同方案对环境的影响、减轻这些影响的可行性、减缓措施的投资和运营费、是否适合当地条件以及对培训和监测的要求等。这些替代方案可以是不同的建设地点、不同类型的工艺、原材料和操作条件、不同的减缓措施等。替代方案的主要来源包括：可研推荐的和否定的方案、公众咨询尤其是从专家得到的建议以及环评自身提出的替代方案。
中国环评单位常担心替代方案分析得出与可研不同的结果，可见中国环评对自身定位偏差很大。建议在未
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来修订《环评法》或其技术导则时，可以参照世行的作法，增加替代方案分析要求，以根本扭转中国环评定位偏差，真正落实《环评法》总则第四条提出的“为决策提供科学依据”。
环境管理计划
中国环评要求有专章提出环保设施及预算，也有专门监测方案以落实“三同时”方针，但这往往指末端治理设施，而针对施工期和运营期负面影响的环保措施往往散布在影响评价章节。污染源头和过程控制才是环境管理的关键，这一观念转变在中国早获共识，但在环评中仍未体现出来。中国环评的特点仍是重分析影响、轻控制影响。末端治理有专章，过程控制的措施、监测和管理却没有。
相比之下，环境管理计划是世行项目环评的核心，因为做环评的最终目的是避免和减轻环评分析出的负面影响。世行政策甚至称B类项目可以不作环评，只对环境影响作简单分析，但必需要有环境管理计划，这个计划一般包括以下几个方面。
环境管理机制 清楚描述在项目设计、施工和运营阶段，环境管理的组织机构安排，明确项目各方（即各级项目办、项目业主单位/执行机构、承包商、施工监理、环境监测机构、主管部门等）在环保上的职责和人员配置等方面的要求。
减缓措施 对应于影响评价所确定的负面影响及其程度和范围，按照设计、施工和运营阶段，制定具体的、可操作的防治措施，并明确由谁来实施和监督，由此为项目建设和运营过程提供行动指南，也为项目检查和监督提供依据。
环境监测 分别针对施工和运营阶段，制定具体环境监测方案，包括监测指标、地点、时间、方法、费用和建议的监测机构等细节，以便落实。同时要求监测报告不能仅罗列数
据，而要对数据加以解释，说明是否达标；对不达标现象进行原因分析，以便提出下一步整改措施和建议。
培训计划 为加强参与各方实施项目环境管理计划的能力，应当制定环境培训计划，内含对业主、承包商、工人、监理工程师等有针对性的具体培训内容、培训的组织安排以及
预算。环境培训要纳入整个项目的培训计划和预算中。
世行在中国多年实践表明，环境管理计划是行之有效的作法，受到项目各方、环评单位和地方环保局的认可。建议可在中国环评中试行，为未来修订《环评技术导则》积累经验。
拆迁的环境影响
中国环评已开始包括移民拆迁，其内容主要是拆迁人员性质、数量和安置措施，大量篇幅在拆迁补偿的政策标准及其落实上，几乎很少涉及拆迁可能带来的环境影响。
世行要求项目提交单独的社评报告，环评则侧重于分析拆迁的环境影响。对于居民拆迁，主要是关注安置地的环境管理情况，如是否对生活污水和垃圾进行妥善处理，以保证不因为项目移民而给接收地带来新的污染或污染转移。对于因项目需要搬迁的企业，环评要关注以下两方面：一是企业是否造成污染转移，接收地环境管理能否有效处理新增的污染；二是企业遗留的污染问题及解决。其中第二点对涉及企业上市和并购重组的项目尤其重要，因为场址和遗留污染的清理相当复杂，而且费用高昂。因此世行环评的做法，可为目前中国进行的上市企业环境审核以及今后越来越多的企业并购重组的审核提供借鉴。
环评文件的编制
中国环评大纲是法定要求、强制
性的，有大致固定的格式，内容上几乎等同于微型环评，但往往看不出对各项任务的主次之分、具体要求以及如何做。这可能是由于《环评技术导则》在评价工作等级上已对环评在深度和广度上做出具体界定。
世行项目环评工作大纲不是强制要求，无固定格式，内容上主要是为环评工作提供路线图，即回答环评要做哪些任务、如何做、达到何种要求、有何产出等，并要明确环评范围、主要章节的深度和广度等。
中国环评篇幅往往很长，但该有的关键内容又往往缺失和不足。特别是工程分析一章，有的长达整个报告的一半，对工艺流程和设备选型等内容过细。这些实为可研任务和内容，不该是环评的重点。与其他国家相比，中国环评动辄几百页，但关键信息往往找不到或不够详尽。例如某大型水泥厂环评已获得地方环保局审批通过，而世行在评审时发现，虽然工程分析篇幅很长、面面俱到，但主要工艺流程——水泥转窑却含混不清，没有提供关键设计参数，如窑内温度及其大致分布、物料停留时间、进入和离开每一除尘回收环节的温度等参数。没有这些工艺流程的基本信息，将难以判断水泥转窑内燃烧是否充分、各级除尘回收装置是否将在最佳状态下运行，对潜在的大气污染物能否被基本破坏便没有把握，自然令人质疑。
现行体制和管理模式下，中国环评单位在项目描述/工程分析时往往整章照抄可研，因为哪些工程细节将有显著环境影响、哪些关系不大，需要有较强的专业功底和较丰富的实践经验才能做出判断。即使环评作者有能力作出初步判断和取舍，但由于环评导则和专家评审时都对工程细节要求甚严，所以环评单位不愿做这种吃力不讨好的努力，影响国内环评水平的进一步提高。
（作者单位：世界银行中国和蒙古局）
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