中共十六大报告指出，
改革国有资产管理体制，
是深化经济体制改革的重大任务。
设立国有
控股公司是完善国有资产管理体制的重要内容。
在社会主义市场经济条件下，
国有经济在国民经
济中的主导作用主要体现在控制力上。作者认为这种控制力主要是通过国有控股公司来实现的。
一、关于设立国有控股公司的宗旨和一般规定
㈠宗旨
国家设立国有控股公司是为了适应建立现代企业制度的需要，
推进政企分开，
逐步建立国有
资产管理、监督、营运体系和机制；通过向国有控股公司授权经营，确保出资人到位，确保国有
资产及其权益不受侵犯。国家可以通过制订有关国有控股公司的法律法规，规范其组织和行为。
㈡国有控股公司的性质、职能
1.
国有控股公司是特殊企业法人，之所以特殊主要表现在：必须依照法律和法规制定公司章
程并报国务院或省级人民政府批准，
其经营范围也要依法批准和登记；
允许其投资额超过公司净
资产的
50%
；享有国家授权投资的机构的权利，对其授权范围内的国有资产行使所有者权利；
依法对授权范围内的国有资产收益有一定的支配权；
一般不得宣告破产；
可以设立国有独资公司。
2.
职能。
国有控股公司根据市场经济需求和国家产业政策以及社会公益事业需要组织资产运
作，优化国有资产配置、提高经济效益，实现国有资产保值增值。国有控股公司必须依照法律、
法规规定的条件和要求，
转换经营机制，
建立规范的内部管理机构，
不得承担行政职能和行业管
理职能。
㈢国家与国有控股公司的基本关系
国有控股公司对授权范围内的国有资产依法自主经营，
国家对控股公司实施监督和管理，
国
家对其批准设立的国有控股公司以其授权的国有资产额
(
出资额
)
为限承担有限责任。
国有控股公
司通过全部或部分拥有其他公司包括未改制企业的股份，
对其他公司实行控股或参股。
享有对其
出资企业的资产受益、
重大决策和选择管理者等权利。
国家对控股公司的国有资产拥有最终调度
权。
通过以上界定，
我们可以得出这样的结论，
国有控股公司作为国有资产运营主体，
自然地把
企业制度创新与政府机构改革、
国有资产管理体制改革结合在一起。
这种设计既可以稳妥地推进
各级政府机构改革，
加快推进国有资产管理体制的改革，
又有利于组建大规模的国有资产控股公
司，实施更大规模的国有经济的战略性结构调整。
因此，
应该说，
设立国有控股公司是深化
国企
业改革，解决政企分开的重要途径。
二、关于国有控股公司的分类、设立的条件及其与一般公司的区别
国有控股公司一般应包括四种情况的国有控股公司，
即国家控股公司、
国家投资公司、
大型
国有集团控股公司和地区国有控股公司。
㈠国家控股公司的设立条件
国家控股公司应是国家单独投资设立，经国务院批准对授权范围内国有资产行使所有者权
利，
主要以控股方式从事资产经营活动，
并依法登记注册的特殊企业法人，
它一般应是纯粹性控
股公司。这种公司不得宣告破产。遇公司清算，其净资产不足以清偿债务的，
其不足部分由国务
院承担。换句话说，一般来说，这种公司国家是不能让其破产的。
这种公司除依照国家的产业政
策开展经营活动外，
还要完成国家要求完成的社会公益任务。
这种公司的设立条件应该是很严格
的，
除一般规定外，
应该要求其主要经营业务要符合国家的产业政策，
所在行业在国民经济中要
占有非常重要地位；其净资产和总资产要达到一定的规模。
除此之外，
对其报批的文件，包括公
司章程、
经营范围等要有明确的要求和规定。
公司的法人治理结构也与一般公司不同，
可以实行
总经理负责制，设立党组，国务院对其派出监事会等。
㈡国家投资公司的设立条件
国家投资公司应是国务院特别批准和授权，
主要以控股方式从事国有资本投资活动，
并经登
记注册的特殊企业法人。
其主要职能是依国家产业政策和市场需要，
负责从事特定行业经营性项
目的国有固定资产投资活动。
它的设立也要符合国家产业政策，
经国务院特别批准。
对其注册资
本、净资产及总投资要有一定的下限的规定，其法人治理结构的规定等与国家控股公司类似。
㈢地区性国有控股公司的设立条件
地区性国有控股公司是指经省级人民政府批准和授权，主要以控股方式从事资产经营活动，
并经登记注册的特殊企业法人。
其职能主要是依法对授权范围内的国有资产行使经营管理权，
通
过国有资产的有效运作，盘活存量，优化增量，促进产品结构、产业结构和企业组织结构调整，
增强国有资本的经营能力、控制能力和渗透能力，壮大优势企业、
重点行业和支柱产业，搞活国
有经济并负责完成当地政府要求的社会公益任务。
对这类国有控股公司要坚持公平竞争，
禁止行
业垄断和地区封锁。
在设立条件上要比国家级的控股公司宽泛一些，
在符合国家产业政策和地区
经济发展要求的前提下，其注册资本、
净资产
的限额要低一些，
但比一般性公司要高，
建议其注
册资本不得低于
20
亿元人民币。
㈣大型国有集团控股公司的设立条件
大型国有集团公司或大型国有企业按照公司法第
72
条，经国务院授权而改组成为国有控股
公司的，
都可以适用有关国有控股公司的法律规定。
这类集团公司是国有控股的一般形式，
与国
家控股公司有一定的区别，
区别之一，
这类公司是混合型控股公司，
即在主要从事生产经营的同
时，也可以以控股方式进行国有资产的经营；区别之二，这类控股公司可以不是国家独资公司，
其组织和行为一般受《公司法》调整。改组为这样的国有控股公司一般应具备这样一些条件：
经
营管理制度健全、经营状况较好；有完善的公司章程；注册资本、
净资产和总资产达到法律法规
规定的最低限额；有符合《公司法》规定的组织机构；经国务院授权。
上述这四种国有控股公司，具有一般公司的特点，但也有其特殊性。
它们与一般公司、
企业
集团或行政性公司有区别。下面简述一下它们之间的区别。
1.
国有控股公司与一般公司的区别
一是职能不同，
一般公司的主要职能是搞好生产经营，
而国有控股公司只是对下属企业有出
资者职能，是投资主体；二是管理内容和方法不同。一般公司的管理主要是企业生产、质量、经
营管理，控股公司则是战略管理，是超脱于一般产供销、
人财物管理之上的资产运营管理；
三是
组织形式及作用不同。一般公司是有限责任公司或股份有限公司，根据市场需要进行生产经营，
是一般企业法人。
国有控股公司则是由国家单独出资设立的国有独资公司，
或是由国家控股的股
份有限公司或有限责任公司。
除根据市场需要组织生产经营外，
还要根据国家的产业政策和社会
公益性事业需要组织生产经营，是特殊企业法人。
2.
国有控股公司与一般企业集团公司相比较，有相同的性质但有很大的不同
相同的性质，
是它们都是一种母子公司，
通过持有子公司的股份对其控制，
都是一般意义上
的控股公司。
不同点主要有以下几方面：一是股东的性质不同。国有控股公司的资本金是国家直接出资，
而其子公司中的资本金是国家授权其出资的，
因此，
它是国家授权投资的机构，
是国有资产直接
运营主体和投资主体，
是独立行使国有资产出资者所有权的特殊法人，
其对外投资可以不受净资
产
50%
的限制。而一般集团公司，即使是国有企业，其资本金是由国家授权投资机构出资的，
对下属企业
的出资是法人出资。对外投资不得超过净资产的
50%
。二是职能不同。国有控股公
司以资产运作，结构调整为重点，一般的集团公司要以生产经营为主，兼营资产运作。
3.
国有控股公司与行政性工业公司不同
一是设立目的不同。原工业公司
(
局
)
作为政府的组成部分，是政府工作的延伸，上海称为政
府职能的
“
漏斗
”
，实际是下属企业的上级主管部门，直接干预企业的生产经营活动，
造成严重的
政企不分。
而国有控股公司设立目的是为了国有资产的运作、
结构调整和承担国有股东的重要角
色，以经济利益为目的，兼顾国家和社会目标，本身没有政府职能。
二是法人性质不同。
原工业性公司
(
局
)
实际是机关法人，
吃的是
“
皇粮
”
，
承担的是政府责任。
而国有控股公司是独立的企业形态，是企业法人一种，是经济组织。
三是对下属企业管理内容和方式不同。
原工业公司主要进行行政性管理和行业管理，
无权对
国有资产进行管理，
而国有控股公司只进行资产管理，
与所控制企业是以资产为纽带的经济关系，
没有行政性行业管理职能。
4.
国有控股公司的法律地位
国有控股公司是政府与企业的界面，
是专司国有资产所有者职能和经营管理职能的一种特殊
企业法人。这种特殊，表现在两方面，一是特别设立，即是经特别批准设立的
(
一般公司并不需
经特别批准
)
；二是依照特别立法设立的，即依照对国有控股公司的专门规定设立的。从国外情
况看，
国有控股公司不外两种，
有的国有控股公司是介于政府和企业之间的中介机构，
是经营实
体，有的就是一般行政机构，或叫控股机构，多数为公法人或特殊企业法人。
我国控股公司不是
完全按照公司运作的，
其法律地位也不完全等同于一般的公司，
因而也是一种特殊法人。
其特殊
性表现在：一是设立不同，要依照特别法
(
如国有控股公司条例设立
)
而非公司法设立，经特别批
准设立，这也是它与集团公司不同之处；二是它虽然也是经济实体，是企业，
但它又与一般企业
不同，它对国有资产有所有者的权利，而非法人财产权；
对于国家控股公司，
这种特殊性除表现
在上述两方面外，
还在于：
一是它还承担着行业调整和产业调整的任务，
二是国家控股公司除承
担着经济目标外，
还可能承担着社会公益目标；
三是它是经特别批准设立的。
上述职能的综合决
定了其地位的特殊性。因此，我国国有控股公司是否可定位在既适用《公司法》
，又适用于特别
规定上
。
三、关于国有控股公司与反垄断的关系问题
这是实践中人们担心较多的问题，
许多人认为，
以行业部门、
行业局和行业性总公司为基础
改组的国有控股公司，
原来就在本行业具有较强的垄断地位，
一个行业只设立一两个公司，
只有
一两个利益主体，缺乏竞争压力，不利于企业及行业的发展。我们认为，这确实是一个问题，但
对此要从两方面看，既要看到它不利的一面，也要注意它的积极作用。
一是从我国现实看，
我国
国有企业缺乏一定的规模，
每个企业都是独立的利益主体，
投资或产业调整只能是一家一户的低
水平、重复性进行，根据整个经济发展状况进行存量调整和结构优化，
很难实现。通过企业间的
兼并和破产进行调整，
实践证明，
难度也相当大。
而国有控股公司作为国家授权的国有资产投资
主体，能够对所授权范围内的国有资产在较大范围内，从整体上、
战略上进行结构性的调整，
有
助于整个国有经济发展。
从目前已组建的一些控股公司来看，
已经实现了一轮新的工业调整。
二
是从发展阶段上看，
我国现实中存在更多的是行政性垄断和地区性封锁，
也就是人们常说的经济
性垄断，如价格的垄断、市场的垄断等，因此，在我国市场经济初期反垄断重点是防止行政性垄
断和打破地区性封锁。
在现阶段我们更需要国家集中力量形成一批大公司、
大企业，
形成规模优
势，以参与市场竞争。
在已实现行业转体的国有控股公司虽然在行业中具有优势，
但由于控股公司是经济实体，
必
须追求经济效益，因此，在进行资产运作时，为追求效益最大化，并不局限于本行业，已打破了
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四、关于国有控股公司与被投资企业的关系问题
现在无论是从政府部门，
特别是综合部门、
理论界，
还是基层企业普遍都担心一旦组建国有
控股公司，会把下属企业搞死，会从企业收权。这种担心是有道理的，
因为历史上是产生过多次
放收、收放的教训，同时也怕刮风。为了防止这种现象的出现，必须通过法律手段来规范，不能
因可能会产生新的一轮收权而放弃这种改革。
实际上从法理上讲，
国有控股公司与被投资企业的
关系与计划经济条件下行政性公司与下级企业的关系根本不是一回事。
国有控投公司一般有两大类，
一类是仅与被投资企业存在产权关系，
仅以股东身份对所投资
企业负责；
另一类是国有控股公司本身是管理型和集团型的母公司，
不仅是股东，
同时还要通过
子公司的运作来实
现本身的发展事业。而后一类是一般情况。所以，一般情况下，国有控股公司
与被投资企业实际上形成的是两个实体以上组成的一个经济联合体。
这个联合体内部在法律上是
相互独立的，但其经济上又相互联系，其控股公司处于母公司的地位，
具有支配作用，
子公司和
其他附属公司属于从属地位，它们必须服从母公司的指示。这些指示往往是为整个集团的利益，
而不是为了某个子公司的利益，
有时甚至违背子公司的利益。
这样，
子公司本身自主性和利益就
受到限制。
实际上控股公司的存在与调整单个公司法律关系的公司法是相冲突的，
并在公司内部
关系上也出现了较为复杂的问题，
这里不仅要涉及公司与一般股东、
董事等关系，
而是涉及到作
为股东和董事的与子公司、
子公司的少数股东间的关系，
这产生了一系列的法律问题，
而这些问
题是公司与公司之间的关系，现行的公司法是调整不了的，因此需要新的法律来调整。
国有控股公司与被投资企业要涉及五个方面的问题。
㈠股东与公司的关系
国有控股公司作为被投资企业的股东，
依法享有公司法规定的资产受益、
重大决策和选择管
理者等权利。
㈡控制与被控制的关系
国有控股公司与被投资企业之间为了追求共同的目标，
在经济管理上，
相互响应，
步调一致，
使众多企业之间协调合作，
形成一紧密的结合关系，
这个结合关系是通过统一管理来实现的，
即
凭借控制企业的支配影响力而达成的。这种支配影响有三个方面才能加以实现：
(1)
通过控制机
关来实现，即通过控制子公司股东会和董事会来实现；
(2)
通过控股子公司重要经营活动来实现，
如投资、战略发展等；
(3)
通过控制协议来实现，即母公司与子公司之间达成统一管理控制协议
来实现。
㈢保护子公司少数股东的利益问题
在实践中，
子公司少数股东的利益可能会受到根据母公司或整个企业集团的经济利益作出决
定的损害，
母公司可能实行最适合于整个企业利益，
而不是子公司的自身利益，
也可能在企业联
合体内分配商业机会时，
母公司偏袒自己的利益或集团内其他成员公司的利益，
而损害某一子公
司少数股东的利益。因此就需要防止控股公司的不公平或歧视性行为，防止其滥用多数权利等。
㈣保护被投资企业的利益问题
子公司与母公司虽然是一个利益共同体，子公司也与母公司或集团内其他成员有密切关系，
但子公司本身又是一个独立的法人，
有自己的法人财产权和财产利益，
并与母公司或其他成员企
业相分立，因此，子公司的权益应该受到法律保护。一般来说，主要从三个方面予以保护：
(1)
董事的诚信义务。
一般情况下，
子公司的董事往往大都有是由母公司任命或指派的，
他们与母子
公司有着各种联系，
而且子公司又受母公司的制约。
子公司的董事要为两个主人服务。
但是依据
诚信义务，他们必须把子公司的利益放在首位。也就是说，
当母公司的要求与法律相冲突，
或提
出的方针忽视或损害了子公司的利益时，
子公司的董事有权利和义务提出抗议。
也就是说，
子公
司的董事只对整个股东，
而不是对任何特定集团的股东负有义务，
不得为了一部分股东的利益而
损害公司或其他股东的利益。如果董事违背义务，应当负法律责任。
(2)
当子公司受到伤害时，
赋予股东代表公司的诉讼权，从而保护少数股东的利益。
(3)
通过法律保护子公司不受母公司不
利指示的损害，
从而维护作为独立法人的子公司的法人财产权和活力，
维护子公司债权人的利益。
㈤国有控股公司对所投资企业的债务责任问题
当国有控股公司对所投资企业是母公司与子公司的关系时，
母公司对子公司的债务责任当然
要遵循一般原则
——
有限责任。
但如果由于母公司的责任而造成子公司的损害，
子公司无力对这
种行为或债务负责任时，
是否让母公司对子公司的债务负责任？债权人是否有向母公司直接求偿
的权利？这是国有控股公司与子公司关系中的核心问题，我们必须在法律中予以明确的规定。
五、关于国有控股公司的监督管理与财务管理问题
国有控股公司的监督管理实际上是国家与控股公司的关系问题。除了前面所述的基本原则
外，我认为，要依照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开、政企分开的原则，
在
国有控股公司章程中明确国家对国有控股公司实行管理的部门。
政府对国有控股公司决策管理通
过委派政府代表进入董事会、
监事会及高层管理人员进行。
政府部门除行使一般社会行政管理职
能外，
不直接干预国有控股公司的日常经营活动。
政府有关部门对国有控股公司的国有资产保值
增值状况、
国有资产经营效益指标和投资效益指标完成情况及国有资产收益的使用情况进行监督
和考核。
国有控股公司的财务管理应当采取编制合并会计报表办法进行。
在其内部可设立现金结算中
心。其各项费用支出标准与成本核算办法，要有专门的规定。
除上述这些问题要处理以外，还要规定国有控股公司组织行
为及运作中可能出现的法律责
任。
例如对国家工作人员因故意或过失，
造成国有控股公司产权流失，
或导致其亏损所应负的责
任；
国家或者有关部门的行为给国有控股公司造成严重后果的，
对管理人员和直接责任人员所应
负的责任及国有控股公司管理人员所应负的责任要作出相应的规定。
总之，国有企业改革任重而道远，而国有控股公司是改革深化和市场经济发展的必然产物。
我们必须正确对待它，
及时对它的组织行为作为相应的规定，
这样会使国有企业改革进一步深化，
会使国有企业改革向规范化方向发展，从而促进国有资产管理体制不断完善。