《境外非政府组织境内活动管理法》一周年实施
进展分析报告
2018-01-05 10:30:39 来源：善见点击数量：504
见言
2018年1月1日，《境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外法》）正式生效满一周年。该法的颁布和实施填补了我国境外非政府组织管理方面的法律空白，有效促进了境外非政府组织在华发展，在规范组织活动开展的同时明确了组织的权利和义务。
《境外法》颁布以来，境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案工作稳步推进。截至2017年12月31日，259家境外非政府组织共登记了305家代表机构，另有224家境外非政府组织备案了487个临时活动。[1]《境外法》规范和促进境外非政府组织在中国境内开展非营利活动、促进中外交流与合作的作用初显。境外非政府组织开展非营利活动时在专业技能和管理经验等方面往往具有优势。《境外法》实施以来，境外非政府组织在中国境内开展的各项非营利活动已覆盖经济、卫生、教育和济困、救灾等多个领域。境外非政府组织在参与我国非营利事业发展的同时，也可利用自身国际化优势参与到中外合作、国家一带一路建设中来，在国家经济社会和公益事业发展中发挥独特作用。
壹
多部门推进法律实施，配套措施不断完善
《境外法》颁布以来，国务院公安部门和省级人民政府公安机关作为境外非政府组织的登记管理机关，为该法的实施做了较为充分的准备工作。2016年底，公安部发布《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》（以下简称《办事指南》）和《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017年）》（以下简称《名录》），各地省级人民政府公安机关也陆续发布了地方版本的《办事指南》和《名录》，为境外非政府组织申请代表机构登记和临时活动备案提供了具体详细的指引。
与此同时，公安部门作为首次担任境外非政府组织登记管理机关的主管部门，在2017年1月1日法律实施前就高效地搭建了法律实施的配套工作机制。不仅建立了境外非政府组织监督管理工作协调机制，也上线了境外非政府组织网上办事服务平台，为境外非政府组织线上线下实际工作提供支持，并于2017年1月发布《境外非政府组织设立登记网上操作手册》、《境外非政府组织临时活动备案网上操作手册》，对平台使用方法进行了详细说明。随后，各省公安机关上线了省级网络服务平台。
同时，公安部门也推动了与境外非政府组织代表机构日常运行管理相关的配套政策的健全和完善。国家税务总局2017年2月发布《关于做好境外非政府组织代表机构税务登记办理有关工作的通知》，明确代表机构办理税务登记的方法，要求税务部门合作并提供相应便利。公安部2017年5月联合中国人民银行印发《关于做好境外非政府组织代表机构人民币银行账户管理有关工作的通知》，明确境外非政府组织办理人民币银行账户开立、变更等业务应出具的证明、银行业金融机构应进行的相应审查及其他具体事项。同年8月，公安部联合国家外国专家局向各省、自治区、直辖市外国专家局、公安厅（局）印发《关于为境外非政府组织外籍工作人员办理工作许可等有关问题的通知》，明确为登记或备案的境外非政府组织外籍工作人员办理来华工作许可具体要求的同时，规定对做出突出贡献的组织外籍首席代表、代表或工作人员进行表彰等促进措施。另一方面，国务院公安部门和省级人民政府公安机关组织召开多次交流会、一带一路等主题座谈会，与相关业务主管单位和境外非政府组织进行了充分沟通和合作，推动境外非政府组织进一步发挥作用。
在公安部门以外，一些业务主管单位发布了与《境外法》配套的业务主管工作方法。国务院扶贫办2017年8月发布《关于受理境外非政府组织业务主管单位申请等事宜的操作办法（试行）》，国家林业局则在同年9月发布《国家林业局司局单位与境外非政府组织合作与交流管理办法》。以上两项办法提出了这两个国家级单位作为业务主管单位及以其他形式与境外非政府组织开展合作的具体规范，从工作规程和制度层面对《境外法》的实际落实作了一定的铺垫。
公安部门、业务主管单位以及其他相关主管部门出台的一系列法律实施细则和配套工作机制为《境外法》有效实施、境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案顺利进行提供了有力保障。
贰
305家代表机构成功登记，约九成为新增机构
（一）境外非政府组织代表机构数量稳步增长，公益类组织约占43%
《境外法》实施一年以来，共有305家境外非政府组织代表机构成功登记。代表机构登记数量随月份波动，未有明显上升或下降趋势。在《境外法》实施的首年，每月平均登记的境外非政府组织代表机构数量为25家。其中，5月登记数量最多，为48家。1月、4月、5月、9月和11月五个月份的单月代表机构登记数量均超过了30家。具体各月份代表机构登记数量分布情况如图1所示。
结合公开渠道获得的代表机构信息和调研反馈情况进行分析，《境外法》实施首月的登记高峰主要来源于《境外法》实施前已经在民政部登记的境外非政府组织。在首月登记的32家代表机构中，有24家为此前已经在民政部登记的境外基金会代表机构。由于此类组织在新法实施后平移到公安部门的申请过程相对简单，办结登记手续的速度也更快，因而1月份登记的代表机构以此类组织为主。而2、3月份出现的登记代表机构数量降低则是由于大多数新登记的组织在此期间还在与业务主管单位进行沟通，同时准备登记代表机构所需的各项材料，包括对相关证件、文书进行公证认证和翻译。经过一段时间的准备，它们陆续在4月以后达到了登记管理部门的登记要求，进而成功登记境外非政府组织代表机构。因此，在4月和5月，代表机构的登记数量出现第二次高峰。[2] 5月后，代表机构每月登记数量虽有波动，但总体较为稳定，不再出现明显低谷。一方面，《境外法》相应配套政策日趋完善，
代表机构登记申请和日常管理的相关要求更为明确；另一方面，在各方的共同努力下，不同业务主管单位对法律的理解更为深入，一些业务主管单位系统内部审批规范逐渐健全，公安部门也根据实际工作需求适时、依法地在原有《名录》以外扩大了有资格担任业务主管单位的机构范围。例如，福特基金会、亚洲基金会等几家从事多个业务领域活动的境外非政府组织在中国人民对外友好协会新增为业务主管单位后成功进行了登记。在这些因素的推动之下，《境外法》实施工作日趋顺畅。
由于一家境外非政府组织可以设立多家代表机构，目前登记的305家代表机构由259家境外非政府组织设立。根据公开数据统计，截至目前共有26家境外非政府组织设立了多家代表机构。其中，英国英中贸易协会和世界宣明会-中国基金有限公司两家境外非政府组织设立的代表机构数量最多，这两家组织分别各设立了6家代表机构。根据调研反馈，一些机构设立多家代表机构是为了在多地开展非营利活动。《境外法》第十八条规定，境外非政府组织代表机构应当在登记的业务范围和活动地域内开展活动。代表机构开展活动时不能超越其登记的活动地域范围，当组织想要在其登记地域范围外定期开展活动时，就需要考虑是否增设一家可在该范围内开展活动的代表机构。
从《境外法》出台前各家机构的登记情况来看，259家组织中有26家在《境外法》颁布前曾依据《基金会管理条例》在民政部登记境外基金会代表机构。这些组织在《境外法》生效后由民政部平移到公安机关管理，包括1月登记代表机构的
梅里埃基金会、保尔森基金会等23家组织，2月登记的墨卡托基金会，4月登记的国际排球联合会和唐仲英基金会，组织数量占现有组织总量的10%。
除此之外，《境外法》生效前未在民政部登记的组织有233家，占已登记组织总量的比例已达90%。这些组织共登记了278家代表机构，占代表机构总量的90%。换言之，现有代表机构中有约9成是依据《境外法》首次正式注册，获得非营利组织代表机构资质的。可见，《境外法》的实施推动更多境外非政府组织获得了在中国境内合法开展非营利活动的身份。不过根据研究人员的统计，在《境外法》实施首年登记的300多家代表机构中，开展经济类等互益类活动的组织约占57%，高于公益类代表机构的数量，现有代表机构的具体工作领域分布情况将在下文进一步展开。
值得注意的是，云南省曾经在2009年12月出台《关于印发云南省规范境外非政府组织活动暂行规定的通知》，在地方探索境外非政府组织的备案制度。云南省2017年成功登记代表机构的22家境外非政府组织中，有19家曾经在云南省民政厅备案。可见，虽然云南省出台的这项通知所规定的组织备案制度在法律效力上不能等同于正式登记，但包括民政部门在内的一些主管部门对该类组织在境外开展非营利活动的情况相对更为熟悉，也便于组织根据《境外法》寻找业务主管单位和登记代表机构。[3]
此外，有不少从事经济类活动的境外非政府组织在《境外法》出台前曾在工商部门注册，以企业形式开展活动。也有少数经贸类境外社团依据地方性政策曾进行过备案。例如，中华茶艺联合促进会（台湾）曾依据厦门市政府2012年8月发布的《厦门市台湾经贸社团在厦设立代表机构备案管理办法》在厦门市民政局进行了备案，厦门市人民政府台湾事务办公室是该机构的业务指导单位。
（二）设立代表机构的境外非政府组织多来自于美国、香港、日本和韩国
据公开数据不完全统计，在我国设立代表机构的境外非政府组织的总部广泛分布于全球各地，包括北美、港澳台地区、东亚、欧洲、澳洲等等。总部位于北美的代表机构数量最多，共有81家代表机构，占机构总量的27%；74家代表机构的总部位于港澳台地区，占总量的24%。来自于欧洲和除大中华区之外东亚其他地区的代表机构均为67家，占总量的22%。从国家（或地区）来看，代表机构来源数量排名前五的分别为美国（72家）、香港（59家）、日本（42家）、韩国（24家）和德国（20家），来自于这五个国家（或地区）的机构共占代表机构总量的71%。此外，还有少量代表机构的总部较为零散地分布在亚洲其他地区、澳洲、南美和非洲。总体而言，现有境外非政府代表机构的总部在全球的分布较为广泛和多元。
（三）北京、上海、云南三地设立代表机构数量位列前三
目前，全国已有26个省份开展了代表机构登记工作。如图3所示，北京、上海、云南登记代表机构的数量遥遥领先，分别为106家、71家和22家，占总量的35%、23%和7%，三地共占总量的65%。此外，广东、辽宁、四川、天津、山东、福建、江苏和广西分别设立了5家以上（含5家）的代表机构。其他设立代表机构的省份包括甘肃、湖南、陕西、重庆、湖北、黑龙江、河南、浙江、贵州、江西、西藏、内蒙古、青海、安徽和吉林。
（四）代表机构活动领域日趋多元，公益类机构占四成
总体而言，全国代表机构开展业务的领域随着机构数量的增多日趋丰富。国务院公安部门和省级人民政府公安机关制定的《名录》中明确列出了代表机构活动领域、主要项目和业务主管单位。境外非政府组织申请设立代表机构时需根据业务范围、活动地域和开展活动的需要，依照《名录》确定业务主管单位。因此，研究人员以代表机构的业务主管单位所属活动领域为划分标准，对现有代表机构涉及的活动领域进行了统计。
第一季度登记的38家代表机构开展活动的业务领域涵盖了经济、济困救灾、卫生、环保和教育这五类，第二季度登记代表机构的活动领域新增了文化和体育两个类别，下半年则新增了交流和科技类的活动领域。
从目前的登记情况看，开展经贸类活动的代表机构数量最多，占总量的52%，其业务范围包括经贸往来、投资合作、市场调研、农产品业务联络与技术交流等。如前文所述，除开展经贸类活动等互益性代表机构外，现有开展公益类活动的境外非政府组织代表机构占比为43%。其中，从事济困救灾类的机构最多，共计40家，具体涉及的领域包括扶贫、养老、防灾减灾等工作领域。从事教育、卫生和环保类活动的代表机构数量位居其后，分别为23家、23家和20家。通过访谈调研我们了解到，目前从事经济类活动的组织相较于从事公益类活动的组织而言登记代表机构仍然更为容易。
从设立代表机构数量位居前三的北京、上海、云南的情况看，北京的代表机构中有52家开展济困、教育等公益性活动、占北京代表机构总量的49%。上海有6家代表机构开展公益性活动，仅占其总量的8%。云南的代表机构则全部开展公益类活动。可见，云南登记的代表机构中公益类组织的比例最高，北京不论是公益类组织还是互益类组织的数量都较大，上海则以经济类和其他互益类组织为主，公益类组织代表机构所占比例较低。
（五）业务主管单位下半年增加14家
如图5所示，目前我国已有31个部门担任境外非政府组织代表机构的业务主管单位，其中商务部门、民政部门和卫计委担任业务主管单位的频率最高。由商务部门担任业务主管单位的代表机构有138家。而从事公益类活动代表机构的业务主管单位中，民政部门、卫计委、教育部门和中国人民对外友好协会主管的机构数量位居前列，分别是30家、23家、23家和13家。不过，同一系统不同层级相关部门担任业务主管单位的具体情况并不相同。例如，虽然民政系统担任业务主管单位是商务部门以外最多的，但民政部担任业务主管单位的11家代表机构全部为法律颁布前已经在民政部登记的平移机构，担任新增代表机构业务主管单位的全部是各
地的民政厅或民政局。在几个主要的国家级单位中，民政部、国家卫计委、国家发展和改革委员会目前主管的代表机构全部为平移的组织。教育部、中国人民对外友好协会、环境保护部、国际交流协会、国土资源部、中国残疾人联合会、国家能源局、住房城乡建设部主管的全部是新增的代表机构。国务院侨务办公室主管3家平移的代表机构和2家新增代表机构，国家林业局则主管2家平移的代表机构和5家新增的代表机构。
与上半年相比，下半年业务主管单位涉及部门类型更为多元，新增了残联、经济和信息化委员会（以下简称“经信委”）、文化部门、旅游部门、交通部门等14个部门。
此外，法律实施过程中适时新增业务主管单位的做法体现了公安部门管理工作的积极性和务实性。目前，中国人民对外友好协会、国际交流协会、民族事务委员会、国土资源部、上海国际问题研究院和共青团上海市委员会六家机构是在公安部及各省公安机关原《名录》基础上新增的业务主管单位。根据2016年底发布的《名录》中的相关说明，公安部门将根据境外非政府组织在中国境内活动的实际情况和变化，适时调整和变更《名录》。预计在2018年工作中，公安部门可能会发布新版《名录》，并与业务主管单位共同为组织提供更多便利。
（六）105家代表机构可在全国范围内开展活动
根据《境外法》和《办事指南》的规定，境外非政府组织在登记代表机构活动地域时，可以在符合代表机构业务范围和活动开展实际情况的基础上，选择“在本省级行政区划以内或一个行政区划以上”作为活动范围。因此，代表机构登记的活动地域范围实际存在三种情况，即本省，多省或全国。截至目前，305家代表机构中，有94家仅在本省开展活动，211家活动地域覆盖一个省以上，占代表机构总量的69%。其中有105家代表机构的活动地域为全国，占代表机构总量的34%。
105家可在全国范围开展活动的机构的登记地域分布主要集中在北京和上海两地，具体情况如图6所示。其中有53家代表机构在北京登记，占活动地域为全国的机构总量的50%，有42家在上海登记，占总量的40%，两地共占总量的90%。山东、广东、广西、江苏、四川、甘肃、云南、安徽、福建和天津则各有1家代表机构的活动地域为全国。
从注册地和活动范围的关系来看，注册地为北京的代表机构中50%的活动范围为全国；注册地为上海的这一比例则为59%，显著高于34%的全国平均水平。研究人员分析认为在全国范围内开展活动的代表机构集中在北京和上海主要有以下几个方面的原因：其一，以国家部委作为业务主管单位的代表机构大多在北京进行登记，此类组织的活动地域基本覆盖全国；其二，从事经贸类工作的代表机构往往需
要跨地域开展活动，此类组织在上海登记的较多；其三，北京和上海作为一线城市在《境外法》颁布前就多被境外非政府组织选择作为在中国境内的主要办公地点，在这两地进行登记，实际业务范围辐射全国的组织也较多。
如上所述，代表机构开展活动的地域范围和业务主管单位层级有一定关联，一般由国家部委担任业务主管单位的代表机构的活动范围较大。从总体305家境外非政府组织代表机构来看，由国家部委担任业务主管单位的机构有75家，占总体机构数量的25%。其中，69家机构的活动地域范围跨越多个省份或覆盖全国。而可在全国范围内开展活动的105家代表机构中，有48家由国家部委担任业务主管单位，占总量的46%，显著高于25%的全国平均水平。
除业务主管单位层级这一因素外，通过调研我们发现，境外非政府组织是否能够超出其登记地所在省份开展活动在很多情况下取决于业务主管单位的态度。实践中一些境外组织由于业务主管单位不同意其超出本省开展业务活动，选择通过设立多个代表机构的方式来获得在相关省份合法开展非营利活动的资格。同时，根据《办事指南》的要求，一个组织设立两个以上代表机构时，每个代表机构确定的活动地域之间不得相互重叠交叉。[4]
叁
487个临时活动成功备案，来自香港组织数量最多（一）现有临时活动中，期限在半年到一年之间的占比最高
根据《境外法》第十六条，未能设立代表机构的境外非政府组织在我国境内开展临时活动，要与国家机关、人民团体、事业单位、社会组织（中方合作单位）合作，并且进行备案。截至2017年12月31日，境外非政府组织临时活动备案已达487个。法律规定临时活动期限最长不超过1年。目前获得备案的活动中，期限为半年到1年之间的数量最多，达285个，占总量的59%；期限小于1周的活动数量位列第二，达98个，占总量的20%；期限为1个月到半年之间、1周到1个月之间的活动数量分别为71个和33个，各占总量的15%和7%。
由此可见，境外非政府组织临时活动期限在6个月到1年之间的情况最多，达临时活动总数的一半以上，这类活动多采取调研、人才队伍建设、长期项目等形式，涉及领域主要包括社区支持、养老、助学、防灾减灾、环保等等。排在第二位的则是持续期间小于1周的临时活动，这类活动主要以召开一次会议或举办一次培训的形式开展，主要涉及科技、农业、卫生、教育等领域。[5]
（二）境外非政府组织代表机构数量稳步增长，公益类组织约占43%
如图7所示，截至12月31日，境外非政府组织2017年全年备案487个临时活动。其中每个季度的备案数量分别为21个、112个、168个和186个[6]，总体呈稳步上升态势。
据公开数据不完全统计，备案临时活动的境外非政府组织的总部广泛分布于全球多个区域，但主要集中于港澳台地区，来自该地区的组织备案的活动数量占活动总量的64%，其中来自香港的组织备案292个临时活动。来自北美的组织则备案98个临时活动，占总量的20%。来自欧洲、东亚、亚洲其他地区和澳洲的境外非政府组织备案的临时活动数量分别占临时活动总量的10%、4%、1%和0.4%。与代表机构总部相比，备案临时活动的组织总部所在国家或地区较为集中，且港澳台地区所占比例较大。
（三）境外非政府组织多在西南地区开展活动，业务领域多为济困和教育
根据公安部境外非政府组织办事服务平台公开信息显示，部分临时活动开展地域涉及多个省份。如图9所示，在西南地区开展的临时活动数量最多，达到182个，其次是华北地区、华南地区、西北地区、华东地区、华中地区和东北地区。从各省份开展临时活动数量的多少来看，位于前三位的依次为北京、广东和四川，这些省份备案的活动数量分别为72个、71个和58个。
临时活动的业务领域较为丰富。如图10所示，与代表机构多开展经贸类活动相比，经济领域活动占临时活动总体比重仅为7%，而教育、济困救灾等方面的比重分别为40%和30%。整体而言，西部地区多开展教育、扶贫类活动，东部地区则多开展经贸、对外交流类活动。