优化零星分散税源管理的探索与思考

优化零星分散税源管理的探索与思考作者：陈国贤刘卓敏李永强卢从涯黄晓思邓石安樊静来源：《商情》2014年第45期【摘要】零星分散税源（以下简称“零散税源”）在现行税法及较高层次的税收规范性文件中尚无明确定义，在税收实务中通常是指个体工商户、集贸市场、临时经营、个人劳务或经营行为、个人房屋出租、楼宇散户等所带来的零星分散的税收。

零散税源税收收入规模不大，但由于数量众多、涉及范围广，对社会的影响面较大，很有必要提高其集约化、专业化和社会化管理程度，以节省人力资源。

下面，以从化国税的征管情况为例，就如何优化零散税源管理工作进行剖释和探索。

【关键词】分散税源；零散税源一、零散税源管理的现状和方式（1）零散税源的基本情况。

2014年上半年，从化市国税局辖区内正常经营的零散税源户共有12875户，其中绝大部份是个体“双定”户，占该局总经管业户的70.56%；同期零散税源税收收入974.45万元，占该局税收收入总额的1.04%（具体情况见图1）。

图1 ；从化国税2014年上半年零散税源户数及税收贡献零散税源突出特点是流动性大，以2014年上半年数据为例，共办理了零散税源户开业登记1101户、注销或认定非正常673户，流动比例达61.12%。

（2）在管理方式上实行代征协管。

自2004年12月起，在上级税务机关和地方政府的支持下，经过多方努力，从化市国税局成立了一支由政府领导、税务部门业务指导的协税护税队伍，负责从化市范围内所有个体小规模纳税人及其它零星分散、异地缴纳税收的代征和协管工作，有效解决辖区内边远山区小额、零散税源的管理问题。

2014年上半年，从化市协税护税队伍共协助税务机关处理相关涉税事务98363户次，代征代扣税款482.05万元，具体工作情况详见表1。

表1 ；2014年上半年代征工作日志汇总表（单位：项、万元）（3）对现行核定定额进行优化。

为适应商事登记制度改革后个体工商户数量大幅增长的形势，简化个体工商户计算机定额核定流程，从化市国税局在广州市局征科处的指导下，对定额核定管理试行优化措施。

一是优化定额核定指标。

在沿用广州市局现行的电脑核定定额计算公式的基础上，结合从化地区的实际情况对部分定额核定系数进行了优化，实行以纳税人生产经营方式、经营面积、经营路段为三大核心要素（三大要素实行对应取值）的计算办法，把计算机计算结果确定为新开业个体户首次核定定额，确保定额核定的公平、公开、公正。

二是再造定额核定流程。

从实施个体工商户定额核定集约化管理的目标出发，前置核定管理权限，再造定额核定流程。

新开业户定额核定流程由以往的“新开业——实地调查——电脑计算——集体核定”调整为现在的“新开业——电脑计算——初步核定——后续核查”模式。

办税服务厅在为纳税人办理开业登记的同时，可立即根据其报送的资料进行电脑计算和初步核定，协税护税队伍协助税源管理分局在一定时期内对新核定业户进行实地核查和数据采集，重点核查纳税人报送资料的真实性、复核和监督是否正确选择电脑计算参数。

即实行“先核定后核查”，在提高定额核定效率的同时，又能起到有效的监督作用。

图2 ；定额核定新旧流程图二、零散税源管理的问题和不足在目前的征管模式下，对零散税源户的管理已经呈现出诸多不足之处，主要表现在：（1）税法遵从度低，认识及宣传不到位。

一方面由于个体工商户从业人员一般文化素质不高，对相关的税收法律法规知之甚少，不按规定办理税务登记、变更、注销，不按规定申报纳税，不按规定领购、使用发票等情况普遍存在。

以2013年为例，从化市国税局全年认定非正常户161户次，其中个体税源户104户次，占65%。

该类纳税人对税务机关依法正常的税收执法行为往往不理解、不支持配合，甚至出现抵触情绪，容易产生征纳矛盾。

另一方面，税务机关内部对个体工商户管理重要性的认识不足和缺乏有针对性的宣传与辅导，也是导致其纳税意识薄弱及税法遵从度不高的重要原因。

（2）纳税人数量多，未能抓住管理重点。

个体工商户一般经营规模小，随着商事登记、简政放权及优化调整行政审批等一系列惠民措施的落实，纳税人开业登记相对容易，伴随而来的是纳税人户数和日常征管工作量的剧增。

广州商事登记制度自2014年1月1日开始实施后至6月30日，从化市国税局新开业个体工商户同比增幅达30.14%。

税务管理员日常工作都是实地调查、定额核定、定额调整等，没有突出重点，有效加强税源风险管理工作。

（3）占用人力资源，未形成专业化管理。

目前，由于从化地处山区且征管面积大，纳税人经营地分散，从化市国税局个体税收管理员只能把大部分时间用于日常管理事务中，没有办法腾出时间和精力对这类税源结构进行系统的分析和研究，税收风险处置管理更是难以深入推进。

（4）协税护税机构职能单一，作用未能充分发挥。

从化市协税护税机构自2005年开始运作以来，对加强边远地区零散税源管理、建立一个公平公正的税收环境起到了积极的作用。

从日常管理和统计数据来看，该队伍的日常主要工作仍然停留在协助税务机关催办税务登记、申报提醒及催报催缴上，工作内容比较单一，协税护税力量未能充分发挥。

三、零散税源管理的思路和对策（一）提高思想认识，加强税法宣传工作零散税源尽管税额不大，对我们的税收收入计划影响非常有限，但由于其具有点多、面广等特点，其工作的好坏特别是这类纳税人的纳税遵从度好坏将直接影响整个地方的税收环境。

为此，对做好零散税源的管理必须要有一个正确的认识。

一是牢固树立正确的税收观，不管税额大小，只要有纳税行为就必须纳入正常的税收管理，彻底摒弃那种以税收收入多少来衡量管理力度的做法。

二是加强零散税源户的税法宣传工作。

零散税源纳税人涉及社会的各行各业，且地域分布广泛，其管理重点之一在于提高纳税人税法遵从度，因此需要加大对零散税源纳税人的税法宣传力度，让他们充分了解国家政策关于个体工商户的征收、优惠以及处罚等有关规定，特别是对涉及减免税和达到起征点的纳税人，税务部门更应根据纳税人的经营特性，有针对性地进行税法宣传辅导，避免纳税人因误解税收政策而产生征纳矛盾。

（二）调整管理重心，有效降低执法风险按照国家税务总局以及省局今后征管改革的发展方向，对这部分税源管理也应与时俱进地调整到以税收风险为导向的管理方式，改变以往那种没有重点的粗放式管理。

一是对这类纳税人进行合理分类，并且根据不同的类别实施不同的管理方式。

按照目前从化市零散税源户的特点，我们认为可以依据纳税人是否达到起征点、是否使用发票等主要指标进行有效合理地分类，并且因应不同的类别特点确立不同的管理重点。

二是建立相应的工作质效考评指标体系。

针对零散税源的特点，充分发挥绩效考评的工作引领作用，及时调整工作重心。

我们认为在目前国家对小微纳税人给予税收优惠减免的政策环境下，对这类纳税人管理的重点应由过去的“要收入”转向提高他们的纳税遵从度。

因此，税务部门的管理重心应该重点放在如何提高这类纳税人的税务登记率、自行纳税申报率、建帐率等方面，并通过纳入绩效管理的考核范围，全面提升他们的纳税遵从度，降低税务部门的税收执法风险。

（三）顺应改革发展，实施集约化管理模式随着国家对小型微利纳税人的税收优惠力度不断加大，特别是起征点的不断提高，零散税源税收收入规模将进一步缩小。

同时，年初该局已经进行了定额核定的集约化基础工作，并且取得了较好成效，为下一步实行集约化的管理模式打下了基础。

因此，需要对现行的属地管理模式进行调整。

一是定额核定的集约化。

依托现有的信息资源，将原来的先实地调查再进行核定的工作模式，调整为由一个部门依托现有的无纸化影像系统等信息资源对本区域范围内的零散税源户，在办理税务登记的同时参照相关的纳税人信息进行计算机核定。

二是后续管理的集约化。

将目前由多个分局负责零散税源管理的职能统一调整为由一个部门来进行集约化管理。

鉴于目前从化地区已经构建起一个相对完善的协税护税网络，并且协税护税的力量已经成为零散税源社会化管理的重要支撑。

因此，从节省人力资源成本和专业化管理考虑，可以分步实行集约化管理，以提高工作的质效。

三是风险管理的集约化。

按照以风险管理为导向的税收管理要求，构建起一个以区局税收风险团队为工作主导，零散税源的管理部门具体落实，协税护税队伍积极配合的税收风险管理体系，以进一步提升税源风险防范能力。

（四）利用社会力量，拓展代征协管职能充分借助协税护税队伍和其它社会力量加强零散税源的管理，同时进一步拓展代征协管工作职能，既可以减轻税务部门工作压力，又能进一步提高征管质量。

建议从以下几方面去着手：一是加强政府间的部门联动，提高社会化管理深度和广度。

近年来在各地政府的关心支持下，综合治税工作不断深入推进，税务部门已可以从政府相关部门获取越来越多的第三方数据，下一步应加强与工商、房管、建设等部门的互联互动，借助第三方平台，进一步提升税务机关零散税源的管理质量，实现真正意义上的社会化管理。

二是保障经费来源，稳定协税护税队伍。

按照总局规定，协税护税机构是按零散税收征收额的5%计提经费，但从2012年起，由于国家提高了“双定户”的起征点，使这部分的经费大幅减少，导致了目前广州各区协税护税队伍人员流失严重的现象。

为此，需要加强与地方政府的沟通，积极争取他们的支持，实现经费来源“财政部门划拔为主，税务部门计提为辅”，保证经费的供给进而保证协税护税人员的相对稳定。

三是拓展代征协管职能。

税务机关除了把清理漏征漏管、申报提醒、催报催缴、个体工商户实地调查和基本经营信息采集等工作交给协税护税队伍外，还可以把零散税源户临时代开发票（减免税发票除外）、车辆购置税征收等工作也交给协税护税队伍，并将代征税款纳入手续费计提范围，进一步激发协税护税队伍的工作积极性。