国有创投企业制度变迁与混改路径

Theory Frontier理论·前沿1132019年第二期

文/张明喜 张俊芳 郭滕达国有创投企业制度变迁与混改路径从第一家国有创业投资机构出现至今，创业投资已有30多年历史，在促进成果转化、抚育中小企业成长和新型产业培育方面发挥了重要作用，逐渐形成了具有中国特色的创业投资发展模式。进入新时代，国有创业投资依然在加快实施创新驱动发展战略中扮演重要角色，成为推动高质量发展的新动能。然而，随着市场竞争的加剧，国有创业投资发展受到机制体制的影响，在参与市场竞争的过程中处于弱势，发展严重阻碍。在实践层面，推动国有创业投资企业混合所有制改革迫在眉睫。国有创业投资企业（以下简称国有创投企业）具有国有企业的一般特性，但是也有其特殊规律。国有创投企业以人才、技术、资本三要素为主要构成内容，拥有高度生产性的非普通股权投资权益资本，投入非上市企业并提供增值服务，以期成熟后获利退出，具有长周期、高风险等特征。国有创业投资混合所有制改革是一项复杂工程，需要对我国国有创业投资发展的制度变迁其动力、阻力做出具体而深入的分析。在此基础上，以国有创投企业混合所有制案例分析为逻辑起点，寻求混合所有制的正确实现路径，并提出了进一步发展的若干思考。

【内容摘要】本文以国有创业投资企业混合所有制案例分析为逻辑起点，寻求混合所有制的

正确实现路径，包括理顺管理体制，设置好股权与组织构架，核心管理团队去行政化，建立市场化的激励约束机制，构建基于价值认同的协作机制。并对深化国有创业投资企业混合所有制改革、做强做优国有资本、促进行业发展等提出建议。

【关键词】国有创业投资 混合所有制改革 制度变迁 实现路径

国有创投企业发展的制度变迁近年来，我国创业投资行业高速发展，在规模上已经远超欧盟、日本、以色列等经济体。数据显示，截至2017年底，全国活跃的创业投资机构2296家，管理资本总量8872.5亿元，占GDP的1.07%。国有创投企业制度逐渐由单一所有制向混合所有制转变，我国国有独资机构的出资占比总体呈下滑趋势，从2009年的占比22.6%下滑到2017年的12.47%。另一方面，政府引导基金规模整体呈上升态势，2017年，来自政府引导基金的资本占全部管理资本总量的7.28%，其他财政资金出资占比6.29%。1. 由单一所有制向混合所有制变迁的动力国有创投企业单一所有制面临机制体制障碍，难以适应市场化要求，其内在动力来源于对利润的追求和权益最大化，外在动力来源于突破现有的体制机制障碍，主要体现在以下方面：一是平衡国有创业投资机构的政策性使命与市场化运作之间的关系。国有创业投资机构自成立伊始，就负有多项政策性使命：放大财政资金功能，引导社会资本服务区域经济发展；支持地方创新创业；带动高新技术产业发展和传统优势产业转型升级……但作为投资机构，Theory Frontier理论·前沿1142019年第二期

亦必须遵循市场化原则才能实现可持续发展。如何平衡好政策使命与高效市场化运作之间的关系，是国有创投企业必须面对和解决的难题。二是对高风险高成长项目的追求。由于创业投资的周期较长，投资项目具有较大的不确定性，部分项目投资失败不可避免，往往需要通过成功项目的收益覆盖失败项目的损失。过度谨慎的投资致使支持早期科技型企业的数量有限，与大批量支持早中期企业的政策目标差距较大。三是管理合伙制基金。目前，合伙制基金是创业投资行业最有效率的组织运作方式，在高效决策、灵活出资、充分激励和避免双重征税等方面均具有明显优势。近年来我国创业投资采取合伙制的占比不断攀升，已成为行业发展的主流趋势。但目前受制于《合伙企业法》，单一所有制国有创业投资企业不能管理合伙制基金，无法募集到社保基金、保险机构等优质资本，严重制约了创业投资业务的拓展。四是突破双重管理瓶颈。在单一所有制下，国有创投企业往往受到国资管理部门和科技行政管理部门的双重管理。上述两个部门在政策目标、管理要求、管理方式等方面存在较大差异，科技行政管理部门更多是按事业单位来管理和考核，国资管理部门是等同于一般竞争性企业来管理和考核，均未考虑以早中期科技型企业为主要投资对象的创业投资企业的实际情况。两个部门同时监管，执行中存在职责界定不清、管理脱节、管理重叠等情况，弱化了管理双方对集团的支持力度，导致了管理不到位、管理成本攀升、战略不清、决策效率低下等问题。五是构建市场化激励机制。相对于民营投资机构，国有创业投资机构囿于体制束缚，在建立健全激励机制方面差距明显，难以吸引和留住优秀人才，人才流失现象严重。不能采取市场化的薪酬激励方式和经理人跟投机制，难以充分调动业务人员积极性，导致投资效率低下。而与此同时，民营投资机构薪资“水涨船高”，激励机制健全，国有创投企业只能依靠情怀和理想暂时留住人才。六是构建符合创业投资规律的国有创业投资考核体系。目前，国有创投企业受制于国资管理体系，考核仍然以单个投资项目绩效作为考核评价依据，采取年度绩

效考核方式进行管理。现行考核评价体系缺乏容错机制，风险容忍度较低，没有充分考虑创业投资行业实际，导致“风险投资无风险”。通过混合所有制改革，能够在一定程度上突破国有创业投资企业的考核障碍。2. 由单一所有制向混合所有制变迁的阻力国有创投企业混合所有制改革可能涉及多方利益群体利益关系的重新调整，参与者或受影响者有不同意见，表现出某些担忧甚至不满皆属正常现象。国有创投企业混合所有制改革所面对的阻力主要来自：一是部分既得利益者不愿启动改革。国有创投企业单一所有制能够拥有一定的垄断租金，而不愿让他人分享。更为重要的是，国有创投企业的班子成员尤其是一把手掌握着分配企业资源的权力，又较少受到约束，容易形成企业内部人控制。二是现有的激励—约束机制导致缺乏改革动力。在“管人、管事、管资产”的监管制度下，国有资产管理部门往往将国有创业投资企业等同于一般竞争性企业来管理和考核。同时，科技行政管理部门能够部分代替国有创投企业决策，代替市场对参与市场活动的组织和个体进行评价。这一激励—约束机制的形成，导致政府对这一方面会受到信息不足与有限理性的局限，并受制于政企间的利益关联，难以维持公平公正，另一方面也有悖于创业投资行业发展规律。三是“国有”身份的眷恋。国有创投企业的员工对“国有”身份具有深厚的感情，混合所有制改革会使他们感到“国有”身份丧失、失业风险加大，因而会表现出某种失落或不安，这也是创业投资企业混合所有制改革的阻力。在改革过程透明度不高、监督乏力的情况下，企业内部员工更是具有一定的抵触情绪。

国有创投企业混合所有制改革的实现路径如下页表所示，在系统梳理天津创业投资有限公司、中国国投高新产业投资有限公司、江苏高科技投资集团等国有创业投资混合所有制改革典型案例的基础上，结合我国国有创业投资发展实际，笔者认为，国有创投企业混合所有制改革的总体路径是：在完善现有体制基础上，以创业投资基金为突破口，通过新设立一家基金管理平台，破除原有体制发展的桎梏，实现国有企业跨越Theory Frontier理论·前沿1152019年第二期

式发展。国有创投企业混合所有制改革的具体路径是：1. 理顺管理体制是改革的基础前提从典型案例可以看出，理顺管理体制与组织关系是实施混合所有制改革的重要前提。无论是以科技厅主管的天津创业投资、广东省粤科金融集团等，还是以国资委主管的江苏高科技投资集团，安徽高新投集团均已理顺了管理体制，为改革发展提供了制度性保障。因此，理顺国有创业投资企业的管理体制是混合所有制改革的基础前提。2. 设置好股权与组织构架是改革的关键要素业务核心管理团队是实现效益的核心竞争力。从典型案例可以发现，在下沉一级新设管理平台的股权安排

上，各家均支持管理团队合伙人绝对控股，而原有的国有企业则保持着20%～40%的股权地位。这种股权设置，既调动了管理团队干事创业的潜能和热情，也保证了集团对管理平台不失控的局势。3. 核心管理团队去行政化是改革的核心国有创投企业在混合所有制改革过程中，均将合伙人的身份由体制内转为体制外，任命权由组织部门转到企业董事会，促进了公司治理规范化，释放了公司法人法理结构的“治理”空间，在制度安排上实现了“责、权、利”三者有机统一。4. 建立市场化的激励约束机制是改革的关键国有创投企业除建立一套内部管理体系之外，均建立了与市场接轨的全方位立体薪酬体系，形成了分类考核评价和刚性兑付的逻辑链条，有效激发了员工队伍活力，为国有企业发展赢得了空间。5. 构建基于价值认同的协作机制是改革的内在保证在改革发展过程中，江苏省高投、湖北省高投、安徽高新投等均采取一体化战略、一盘棋管理，强化价值认同、业务协同，集团层面与管理平台分别负责不同的业务板块，这种“分灶不分家”、步调高度一致的密切协同，不仅消弭了沟通障碍，增进了合作互信，更提升了决策执行力和行动效率。6. 加强党的领导是改革的组织和思想保障强化党的领导，通过修改公司章程，明确党组织在公司治理结构中的法定地位。对关系国有企业改革发展的重大事项由党委事先研究，董事会按法定程序决策。

表 部分国有创业投资企业的混合所有制改革实践混合所有制改革的主要方式天津创业投资有限公司中国国投高新产业投资有限公司江苏高科技投资集团安徽省高新技术产业投资有限公司湖北省高新技术产业投资有限公司天津创业投资管理团队受让了管理公司60%的个人股权，并将其作为商业性创业投资基金的管理平台，先后向社会募资天津创业投资及其所投资的各商业基金委托天创资本进行经营管理，管理费为天创资本投资的企业所产生的投资收益的20%目前，天创资本的股权结构为：民营资本持有公司50%的股权，管理团队持股30%，天津市科委的国有资本持股20%，是混合所有制市场化运行的典范国家开发投资集团有限公司批准国投高新下设的国投创业投资管理有限公司以市场化方式独立运营，实现国有企业混改国投创业投资管理有限公司业务定位于“服务国家创新战略、聚焦科技成果转化”，探索开展前瞻性战略性产业投资在制度安排上，集团层面仍然保持国有独资性质，人事管理体制不变新成立的毅达股权投资基金管理有限公司实行合伙人团队控股，员工身份全部由国企转为民营。实行“一企两制”，通过成立合伙人团队控股的资本管理公司，破除政策法律约束组建管理团队控股的市场化、专业化基金管理公司——安徽创谷股权投资基金管理有限公司，试点实施市场化投资决策机制，建立责任、风险、收益相匹配的市场化激励约束机制拟联合一家中央企业投资管理机构，与投资团队骨干共同出资设立创业投资管理平台，注册资本金2000万元，省高新投出资500万元，占25%；央企投资管理机构出资300万元，占15%；投资团队骨干出资1200万元，占60%实行“国家特殊管理股”制度，省高新投25%股权为国家特殊管理股，拥有对创业投资管理平台重大事项的否决权国有创业投资企业