自然垄断产业市场结构模式及其转换——以发达国家电力行业改革为例

２００９年２月　第２期总第１８０期　理论学刊　Ｔｈｅｏｒｙ　Ｊｏｕｒｎａｌ　Ｈｅｂ．２０ｏ９　Ｎｏ．２　Ｓｅｒ．Ｎｏ．１８０　

自然垄断产业市场结构模式及其转换崇　

以发达国家电力行业改革为例　

张凤兵，侯风云　

（山东大学经济学院，山东济南２５０１００）　

［摘要］对发达国家电力市场结构模式及其转换的考察分析显示，以电力产业为代表的自然垄断产业自上而　下的市场化改革，需要通过一条自下而上逐步完善的渐进式道路来实现。多元化市场经营主体是自然垄断产业实　现有效竞争的前提和必要条件；以结构性分离和放松管制、引入新竞争者为主、行为性方法为辅的多元化市场重构，　是自然垄断产业改革的必然要求和途径；自然垄断产业的多元化市场重构必须与多元化产权改造相结合；政府规制　应当收放结合，改造现有的规制机构，进行多元化的规制模式改革。自然垄断产业市场结构模式的选择不能一刀　切，改革应总体设计、逐步推进。　［关键词］自然垄断；市场结构；多元化；产权；规制　（中图分类号］Ｆ０６２．９　（文献标识码］Ａ　（文章编号］１００２—３９０９（２００９）０２－００５１－０５　

一、引言　由于自然垄断产业的成本劣加，世界各国的传　

统自然垄断行业长期实施了一元化的市场经营策　略。一元化市场结构下的巨大效率和社会福利损　

失，推动各国对这些自然垄断行业进行市场结构模　式转换改革，以期在规模经济、范围经济、网络经济　

效应等自然垄断特性与生产效率以及产业效率与社　会福利之间寻求平衡。从各国的实践来看，自然垄　

断行业的改革方式主要有两种：行为性方法（Ｂｅｈａｖ－　

ｉｏｒａｌ　Ａｐｐｒｏａｃｈ）和结构性方法（Ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ　Ａｐｐｒｏａｃｈ）。　其中，又以结构性方法为主，行为性方法为辅¨Ｊ。　

结构性方法就是对自然垄断行业进行各种形式的结　

构性分离，以形成多元化市场经营主体，为实现有效　竞争创造条件。　

在各国自然垄断行业改革的大背景下，我国电　信、电力、铁路、天然气等传统自然垄断行业引人竞　

争的市场化改革也纷纷展开。市场结构模式的选择　决定了自然垄断行业的改革路径及其成败。本文将　

以电力行业为例，从各国市场结构模式及其转换的　

实践中，探寻其给我国自然垄断行业市场化改革带　来的经验与启示。　二、电力行业市场重构模式选择　

电力产业作为能源部门，在各国产业链中居于　中心地位。打破垄断、引入竞争、建立竞争性电力市　

场，是世界电力改革的大趋势。竞争性电力市场改　革的基本思路是在可竞争的发、售电环节逐步引入　

竞争，而在具有自然垄断性质的输、配电环节维持垄　断经营　］。电力市场的结构模式选择及其转换，以　

及电力改革的焦点和首要目标，因各国国情、电力工　

业的发展状况和改革所处的不同阶段而有所不同。　

总体看来，世界经济发达国家电力改革所选择的市　场结构模式可分为三种类型：按环节纵向分离模式　

（英国）、区域垂直垄断模式（美国、日本）和整体垂　直一体化模式（法国）。　

（一）按环节纵向分离模式　按环节纵向分离模式，即从根本上改变原有垂　直一体化的垄断经营模式，实行发、输、配、售电各环　

节的纵向完全分离，逐步在各环节引入竞争。从各　

国电力改革的实践来看，此种模式最典型的国家是　英国。英国电力工业改革的特点是“结构性纵向破　

崇本文系由东北财经大学产业组织与企业组织研究中心立项、教育部人文社会科学重点研究基地２００６年度重大研究项　目“中国自然垄断产业多元化研究”（项目编号：０６ＪＪＤ６３０００１，主持人：侯风云教授）；教育部重大课题攻关项目“转轨经济中的　反行政垄断与促进竞争政策”（项目编号：０６ＪＺＤ００１５，主持人：于良眷教授）的阶段性成果。　

５１　碎＋私有化”。　１９９０年前，英国电力工业是典型的国有集中垂　直垄断模式，国有的英国中央发电管理局（ＣＥＧＢ）　

统管发电、输电和配电，拥有全国的电网和绝大多数　

发电厂，将电力批发给为特定区域服务的１２个地区　供电局，统一而高度垄断电力市场并控制电力价格。　根据市场运营模式的演化区分，英国先后进行　

了分别以ＰＯＯＬ模式、ＮＥＴＡ模式和ＢＥＴｒＡ模式为　标志的三次电力工业改革。ＰＯＯＬ模式时期，进行　

了纵向破碎式结构分离。根据私有化授权，英国电　

力工业被分解为１９个分立的法人。在英格兰一威　尔士系统内，ＣＥＧＢ被分解为国家电网公司（ＮＧＣ）、　

３家发电公司（ＮＰ、ＰＧ和ＮＥ）以及ｌ２个地方配电公　司。根据私有化计划，政府在这些公司中拥有股份　

的比例逐步降低，基本实现了私有化和市场化。同　时，部分地区性公司也具备发电能力，还成立了一些　

独立的私人发电企业（ＩＰ），直接从事售电业务　。　ＮＧＣ拥有全部输电网，主要经营输电业务，是系统　

的电网调度机构，负责电网的调度和运行。苏格兰　系统的新格局是２家发输配电纵向一体化的公司　

（Ｓｃｏｔｔｉｓｈ　Ｐｏｗｅｒ和Ｓｃｏｔｔｉｓｈ＆Ｓｏｕｔｈｅｒｎ　Ｅｎｅｒｇｙ）和１　

家核电公司。　经过对电力系统的破碎与私有化的多元化市场　

重构改革，英国的电力市场彻底打破了国有一统天　下、独家垄断的局面，逐步转变为国内和国外电力企　业多元市场主体百家争鸣、百花齐放的竞争格局，电　

力市场的竞争程度提高，电力产业的经济效率显著　

改善，供电质量和系统安全得到保证。　（二）区域垂直垄断模式　区域垂直垄断模式是指一国的电力工业被划分　为不同的区域，在区域内实行发、输、配、售电的垂直　

一体化管理，在本区域内进行垂直垄断经营。电力　区域垂直垄断模式较为典型的国家是美国和日本，　

但其具体形式又有所不同，市场结构模式转换方式　也存在差别。　

１．美国电力工业改革：“功能破碎＋电网纵向　整合”。改革前，美国电力公司发电成本居高不下，　

行业经济效益急剧下降。美国倡导的是区域电力市　

场，没有建成全国统一的电力市场体系。美国的区　域电力市场是以私营公司为主的多元化市场结构，　

大部分私营公用事业公司实施发、输、配电的垂直一　

体化管理模式。与大多数国家的电网由政府统一控　

制不同，美国没有全国性电网，没有实施全国统一调　度，绝大多数电网是私营的。　

５２　１９９６年，美国联邦能源管理委员会（ＦＥＲＣ）颁　布８８８和８８９号令，开始对垂直一体化的公用事业　

进行体制改革，法令要求发、输、配电各环节实现自　由、公平竞争，规定所有电力企业的发电与输电必须　

从功能上分离。１９９９年颁布的２０００号法令，则要　求拥有或者运营输电设施的电力公司组建区域输电　

机构（ＲＴＯ），在跨州的一定区域内没立完整的输电　系统，实质是对电网进行纵向整合，促进分散所有的　电网公司向集中发展　Ｊ。　

松散的联邦制国家形态，决定了美国电力工业　以州际管理为主，ＦＥＲＣ只提出改革的基本要求，具　

体方案由各州结合自身实际情况自行确定。由于各　州拥有较大的改革自主权，电网公司分散所有、独立　

运营，美国各区域电力市场之间无法有效配合，重复　建设造成了严重的资源浪费。２００２年７月，ＦＥＲＣ　提出了“标准电力市场设计”（ＳＭＤ）方案　』，以消除　

电网公司的歧视行为和输电中的多次收费现象，实　

现输电网络的区域垄断经营。　美国电力改革的原则是厂网分开、引入竞争，核　

心是放松规制、提高效率、降低电价。经过改革，美　国区域电力市场中的电力企业实现ｒ各环节的功能　

性分离，但所有权并没有分离，电网则出现了纵向整　合的趋向，其主导市场结构模式仍是区域垂直一体　

化。美国电力改革既有ＰＪＭ市场的成功，也有加州　电力改革的失败，改革中重大事故频出，总体效果不　

佳。　２．日本电力改革：“功能破碎＋放松进人”。　１９５１年《电力事业法》通过后，日本形成了延续至今　

的“十大电力体制”。十大私营电力公司均集发、　输、配和售电于一身，在各自区域内实行垂直一体化　

的管理模式，基本完全垄断了全国的电力工业。十　大电力公司在区域内垄断经营，之问几乎没有竞争，　

属于典型的区域垂直垄断模式　。　２０世纪９０年代，日本开始探讨放松电力管制，　

实施自由化。１９９５年修订《电力事业法》，确立了独　立发电企业（ＩＰＰ）的法律地位，允许企业修建自备　电厂，初步放开发电侧的市场准人。１９９９年出台新　

《电力事业法》，要求电力公司内部进行业务分拆、　分环节经营，逐步放开售电侧市场。２００３年１１月　

成立民间组织日本电力批发交易所（ＪＥＰＸ），开展现　货交易和长期合同交易。根据２００３年６月修订后　

的电力法，２００４年２月成立输配电监管机构——日　

本电力系统利用协会（ＥＳＣＪ）　。　

日本的电力市场化改革相对保守，其改革幅度　较小，但发电领域的竞争程度提高，各区域大电力公　

司面临着独立发电企业、趸售供电企业日趋激烈的　

潜在竞争威胁，整个行业的效率得到了较大提高。　售电侧放开竞争后，在发电燃料成本和国际能源价　

格均有大幅度提高的情况下，日本的电价却有较大　

幅度下降。同时，在保持垂直一体化的电力公司区　域电网垄断的情况下，供电可靠性维持在较高的水　平，已基本实现了电网的全国互联，客户满意度也得　

到提高。通过电力市场改革，日本在发电侧和售电　侧引入了市场竞争，但是出于日本电力工业自身特　

点、能源安全和电力稳定供应等问题的考虑，依然维　持了原区域电力公司发、输、配、售电的垂直一体化　

的经营体制。　（三）整体垂直一体化模式　整体垂直一体化模式与区域垂直垄断的差别在　于垄断的区域范围不同，前者将垂直一体的管理模　

式扩展到了整个国家。法国电力工业就是长期实行　国有垂直一体化经营的典型。　

法国电力公司（ＥＤＦ）根据１９４６年法国颁布的　《电力国有化法》成立，是国家拥有１００％股份的全　

资国有企业，发电量和装机容量占全国的９４％，并　拥有１００％的输电业务、９６％的配售业务和１００％的　

电力进出口业务；自１９５８年起，ＥＤＦ拥有７５年的输　电网的独家经营权　。　

法国电力改革注重考虑长期发展战略，以扩大　在欧盟内的市场占有率为目标，主张进行纵向整合，　

以发挥电力产业的规模经济效应，反对破碎化；采取　的发展战略是保持整体实力和竞争优势，特别是要　保存其核电在欧洲的竞争优势。法国电力市场自由　

化是在欧盟的压力下进行的，其改革是保守稳健推　

进的。首先，对发电和输电业务进行业务分开、财务　独立核算，并部分私有化；其次，逐步实现输电网络　

独立，高度垄断经营；电力的配、售两个环节，在组织　机构、任务和法律上实行了分离，财务独立核算。　

经过改革，法国电网ＲＴＥ从ＥＤＦ分离出来，实　行独立经营＿８　Ｊ，并于２００４年成为独立的企业法人。　

ＥＤＦ也已进行了发、配、供电的分开，但只是一种功　

能性业务分离，仍同属ＥＤＦ所有；实质上，ＥＤＦ仍实　行的是发、配、供电一体化经营。法国发电和售电市　

场的初步放开，使得独立电力企业开始进入竞争，但　ＥＤＦ仍存在绝对的垄断优势。ＲＴＥ与ＤＥＦ形式独　

立，但其产权并未分开，仍同属国家控股。实质上，　

法国电力仍维持了整体垂直一体化的市场结构模　式。　三、对我国自然垄断产业市场结构模式转换的　启示　作为传统自然垄断行业，发达国家的电力市场　

化改革就是一个在“马歇尔冲突”中的规模经济与　竞争活力双方之间不断寻求平衡的过程，是电力行　

业自身技术特征和产业发展变化的结果，其市场结　

构模式的选择既为我国自然垄断行业的改革提供了　有益的国际经验，但也留下了深刻的教训。　（一）多元化市场重构——自然垄断产业改革