香港城市规划的启示
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香港城市规划的启示：科学规划是城市发展的关键
香港是一个陆地面积只有1078平方公里，却拥有700万人口
的国际大都会，是国际上重要的金融中心、航运中心、贸易中
心，被誉为东方之珠。通过对香港的城市发展，特别是城市规
划的学习考察，其城市规划令人印象深刻，受到了很大的启
示。
一、香港依法科学规划城市的成功经验
香港城市规划特色鲜明，前瞻性、配套性、权威性和指导
性很强，突出体现在以下四个方面：
（一）城市规划理念超前，功能分区定位明确。香港在城
市规划中坚持可持续发展理念、生态理念、公众参与理念和集
体 “回 忆 ”四 大 理 念 。 规 划 上 高 度 重 视 可 持 续 发 展 ， 到 目 前 为
止，香港仅开发总土地面积的23.7%，灌丛、草地、湿地预留达
66%，力求以更少的资源满足更多的需要，给子孙后代留下了可
持续发展的空间。注重将生态理念体现在城市规划中，其生态
保育地区达到了全港面积的四成，未建设土地基本上是规划的
郊野公园。同时倡导节能的建筑设计和运作，使香港成为一个
生态宜人、节能环保的城市。
（二）城市规划法制健全，法定程序严格。以法定规，是
香港城市规划的一大特色。香港是世界上城市规划种类最齐全
的城市之一。城市规划法规完善，且注重细节，实际操作性
强，规划执行和管理中几乎发生的任何问题均能在法律条文上找到答案。在香港，城市规划法规严格按照程序制定，城市规
划委员会由官方及非官方成员组成，既代表了政府意志，又体
现了市民意愿。
（三）城市规划管理严格，协作机制完善。香港城市规划
管理非常严格，城市规划一经制定，即具有法律效力，作为一
条红线，未经法定程序任何单位和个人不得擅自变更，必须严
格执行，否则属犯罪，将追究刑事责任，充分体现了规划的严
肃性和权威性。对重大规划调整、重大项目选址、重点建筑设
计，城市规划委员会均进行严格审议。香港城市规划管理严格
还突出表现在执法部门的紧密配合，协作机制完善上。实行警
署、行政执法、法院一体化协同机制，一旦发现相关违规违法
行为，执法部门立即向当事人发出传票，由法院审理和做出裁
决，而且相关裁决95%以上都能得到执行，这一机制提高了管治
力度，执法和管理效率极高。
（四）城市规划统揽全局，龙头作用突出。香港城市总体
规划编制充分体现了前瞻性和系统性，紧密与经济社会发展规
划、土地利用总体规划、空间发展规划相衔接，在编制近期城
市建设总规的同时，编制了城市各组团区的分区规划和控制性
详规，编制好道路、生态、水系、基础设施、公共服务设施、
地下空间等专项规划。并以城市总体规划指导分区规划、控制
性详规和专项规划的编制，对城市发展的空间布局、土地利
用 、 重 大 基 础 设 施 建 设 起 到 综 合 部 署 和 统 筹 安 排 的 “龙 头 ”作用，避免城市建设管理的随意性和盲目性。
二、 香港城市规划给内地城市规划的启示
香港城市规划的成功经验，给我们很多启示，内地城市在
法规建设上应进一步强化前瞻性、配套性、权威性和指导性。
（一）突出城市规划的前瞻性，正确处理长远发展与近期
目标的关系。香港城市规划确定的远景目标和近期目标非常明
确，前瞻性强，分区规划详实，并有具体的违例发展的管制条
例。一是不同时期应确定不同的目标。城市发展目标主要分为
经济发展目标、社会发展目标、城市建设目标和环境保护目标
等。要正确把握城市现时发展需求与长远功能定位的关系，充
分考量城市的政治、经济、文化和历史、地理等实际情况，符
合本地发展实际和发展需求，确定近期发展目标。既要为远期
发展留有充足的空间，真正为今后的长远发展起到勾画蓝图的
作用，又要通过每个阶段目标的实施，最终实现长远目标。二
是目标的确定要体现科学性和民主性。战略目标的魅力在于前
瞻性和科学性。城市发展战略目标是关系经济社会长远发展和
社会公共利益的重大决策。一要充分调查研究，提出科学依
据。二要充分咨询论证，提高社会参与度。三要坚持集体决
策，在领导班子内部形成一致意见。这样就使战略目标的制定
过程，成了统一思想，凝聚人心的过程，从而实现“慢决策、快
执行”的效果。三是目标的确定要体现系统性和阶段性。制定城
市发展战略目标时要统筹兼顾，加强各类目标间的衔接和协调，明确不同时期的工作重点。发展战略目标应近、中、远期
相结合，将远期目标分解成中期和近期发展目标。不同发展战
略目标的实现时间应有错落之分。要体现不同时期的发展重
点，使有限资源得到合理配置，形成发展合力。这样才能做到
事半功倍，实现城市的可持续发展。四是目标的确定应有发展
路径和保障措施。在制定目标时，应当考虑用什么手段、什么
措施、什么方法来达到这个目标，使战略目标建立在扎实的基
础之上。要综合考虑诸多因素，有针对性地条条相对应的提出
一些具体的计划、措施和手段；要统筹考虑目标与措施，力求
一举多得。运用系统论和运筹学的思维和方法，将各种问题、
目标联系起来，寻找一举多得的战略措施链环，使一个措施同
时应对和治理多个问题，指向两个甚至多个战略目标，实现投
入的最小化、目标的最大化。
（二）突出城市规划的配套性，正确处理个人利益与公众
利益的关系。香港的城市规划能够得以依法落实的一个重要原
因，就是建立健全了一整套与之相配套的土地利用、空间概
念、生态保护等体系，实现个人利益和公共利益的协调统一。
一是政府应发挥维护公众利益与个人利益的关键作用。政府正
确使用行政特权是维护公共利益又同时保护公民私有产权和利
益的关键，编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部
门合作、公众参与、科学决策的原则，加强对土地开发利用的
管制，加强对公益设施、配套设施、市政基础设施建设和地下空间利用的引导，切实落实生态环境资源保护和历史文化遗产
保护的具体要求。二是力求公众利益与个人利益的相互协调。
城市发展是一个符合大多数居民利益的事情，但在这样的过程
中，必将会涉及到公共利益和个人利益的矛盾。要实现两者的
协调统一，关键在公平、公开、公正的公众参与权和知情权。
完善的公众参与程序应当具有公开性，落实到城市规划实践中
就是推行政务公开，实现以权利制约权力。三是完善规划实施
中的利益保障体系。城市规划中，公共利益的实现有时需要通
过强制规划、征收、征用等特殊行政措施实现，这些措施会严
重影响到公民的基本权利和个人利益。要健全法制，依法征
用、依法补偿，提高执法人员的法律意识，实现依法行政。要
加强科学发展观的教育，让群众意识在发展过程中维护公共利
益的合理性、必要性和必然性，减少社会矛盾。要有比较专业
化和独立的仲裁机构，对城市发展的规划、公私利益的兼顾等
进行监督和制衡。
（三）突出城市规划的权威性，正确处理以人为本与严格
管理的关系。香港的城市规划制定有严密的法律程序，规划制
定后，具有非常强的指导性和权威性。学习香港经验，一要严
格管理，维护规划的权威性。树立“三分建设、七分管理”的理
念，按照“一盘棋，管到底，规范化”的思路创新体制，进一步
实现从重突击到重长效、从重单一到重综合、从重载体到重机
制的转变；规划中属同一类的业务，均由一个部门集中管理，减少中间交叉扯皮的情况，提高办事效率；确需由几个部门共
同管理的业务要分清主辅关系，明确业务接口；对一些长期扯
皮、难以划清的业务归并到一个部门，以减少部门之间的摩
擦。并相对应地拟订一系列的激励办法、监督制度及责任追究
措施，以保障各部门能切实履职；二要以人为本，体现社会的
和谐性。要不断加强规划执法队伍建设，完善管理制度，在推
进执法协调工作中，按照“责权明确、分工科学、协调配合、运
行有序、上下联动、内外协助”思路，建立规划、土地、建设、
环保、工商、公安、法院等管理部门之间配合顺畅、反应迅
速、保障有力的联动机制和信息共享制度，不断提高管理的效
率。同时，要注重调动全社会的力量支持与帮助执法工作，共
同构建和谐、文明、守法的城市规划管理体系。
（四）突出城市规划的指导性，正确处理宏观指导与微观
操作的关系。城市的发展必须遵循以规为纲，所有的城市建设
都必须符合规划的要求，这样才能确保规划对城市发展的指导
性。一是切实把握好规划、建设、管理的关系。香港城市总规
确定后，根据城市的实际情况，还制定了详实的分区规划和控
制性详规，将全港划分为若干个分区，这样不但增强了总规对
分区规划的宏观指导性，又便于分区规划的微观实施。内地城
市出现的总规对城市建设的失控、城乡结合部规划的缺失、分
区规划与总规脱节、分区之间不协调等现象，都是由于没有处
理好宏观指导与微观操作的关系造成的。从规划与建设、管理
