试论政府投资审计中亟待解决的法律问题

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试论政府投资审计中亟待解决的法律问题
作者：赵永艳
来源：《经营者》2015年第03期

摘 要 政府投资审计揭示项目建设存在的违纪违法问题、规范国家建设项目投资活动发挥
了巨大的作用，但政府投资审计面广、内容全面繁杂，审计依据的法律法规却不完善，分析存
在问题和提出完善方法。

关键词 政府投资审计 法律法规 存在问题 完善办法
政府投资审计对对减少损失浪费、揭示项目建设存在的违纪违法问题、规范国家建设项目
投资活动、确保国家资金的安全发挥了巨大的作用，但因审计法规依据不完善造成审计难度和
风险越来越大的问题更加凸显，本文将结合目前投资审计的情况具体论述其存在的问题及完善
办法。

一、审计面广、内容全面是当下政府投资审计的鲜明特点
成立审计机关三十来年以来，政府投资审计从无到有，政府投资审计的内容决定了其以下
特点：一是工程技术专业性强。二是审计范围广，审计内容全面。审计范围涵盖建设项目从可
研、立项报建审批、工程具体组织实施、竣工结算等整个实施过程；审计内容包括建设程序执
行、工程招投标合同签订及执行情况审计、全过程跟踪审计、竣工决算审计等。三是以建设项
目为载体，工程专业涵盖建筑装修、市政、公路、水利、园林绿化、修缮等，涉及住建、交
通、水利等各行各业。政府投资审计涉及工程技术、经济、管理等方方面面。

二、政府投资审计依据的法律法规存在的主要问题
（一）审计法对政府投资审计的规定过笼统
赋予了审计监督的权力的审计法第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为
主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”对政府投资审计的监督内容作了规
定，但过笼统和过粗，操作性不强；审计法实施条例的第二十一条规定补充：“接受审计监督
的国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。与国家
建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监
督。”对审计范围作了补充，但其法律地位却比审计法低了一级。

（二）《建设项目审计处理暂行规定》内容大多过时
《财政违法行为处罚处分条例》《建设项目审计处理暂行规定》是政府投资审计对查出的
各类问题进行处理、处罚所依据的主要法规，但《处罚处分条例》只是对工程财务收支审计发
现的问题进行处理处罚，而《暂行规定》颁布于1996年，因一直未修订，《暂行规定》中处
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理处罚的许多问题要么过时，要么与现在审计发现的问题性质上有差别，不能进行引用，如第
四条：“建设项目开工前审计中发现有以下问题的，不予出具同意开工的审计意见书： 1）项
目资本金来源及其他资金来源不符合国家有关规定或者未按时到位；资金不落实。2）建设项
目审批程序和手续不完备。”现在办理施工许可证不需审计机关出具审计意见书已过时。二是
审计中大量的常见的问题却没有纳入处理处罚范围，法规与审计工作严如脱节。例如，未违反
基本建设程序、招投标不规范、合同签订中结算实质条款不按招标文件的执行、施工管理不规
范等问题。例如，我局今年审计的一个市政道路的建设项目，监理费和设计合同按建设项目划
分标段签订，高套计费基价，多计近百万，但审计却无处理依据对双方这种损害国家利益的行
为直接做出进一步处理。因此，不能引起双方的重视和警醒，累审累犯。

（三）《建筑法》《招标投标法》等其他相关法规存在的不足
政府投资审计对投资活动的真实、合法性、效益性的定性及评价的具体操作过程，还要大
量依据如《建筑法》《招标投标法》等相关部门行业的法律法规、章程及行业规范、标准，以
及概、预算定额等技术指标，多不胜数。但审计机关只能用之对问题进行定性及定量分析评
价，并不拥有其处理处罚权，发现的问题需移送相关主管部门进行处理，这样存在两方面的困
难：一是取证和移送难。例如，监理乱签证，非隐蔽工程可以进行实测实量的审计可进行复
测，根据实测结果进行纠正，如果是隐蔽工程的工程量却几乎无法进行复测。二是处理难。各
部门在具体执行过程中，与审计机关的执法角度和重点不同，对同一问题的认识也不同，有的
甚至存在分歧，难以实现步调一致。因此，这些问题往往处理不到位，取不到震慑作用，这势
必影响国家审计机关的权威性，威胁国家建设资金的安全。

（四）《合同法》与《审计法》的适用冲突
《合同法》与《审计法》的适用冲突，法律诉讼问题已成为长久以来困扰全国政府资产投
资审计工作的难点问题。核减多计的工程结算价款维护国家和集体的利益这是工程结算审计的
核心，《建设项目审计处理暂行规定》对此问题也作了明确处理，有的施工单位为了维护不当
得利往往向法院提起诉讼，但是长期以来法院在审理类似案件时，往往抛开审计决定及其反应
的事实，以建设单位与施工单位是平等的合同关系为由，就双方签订的合同仅仅依据《合同
法》《民法》及进行判决，造成审计机关败诉的案例不少，造成国有资金白白流失。

三、完善办法
综上所述，审计执法面临审计范围宽，而审计处理依据不足、处理难的问题越来越突出，
亟待解决，否则将极大地阻碍政府投资审计工作的发展，以下本人结合实际工作需要谈几点认
识：

（一）完善修订审计法、完善固定资产投资审计的法律、法规
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必须对政府投资审计范围和内容有一个明确的法律定位，因此建议：一是在《审计法》中
将审计内容调整为“财政、财务收支及相关经济活动”，将国家建设项目审计范围界定为包括工
程技术审计、财政收支审计、技术经济审计、建设管理审计。二是拓宽审计内容，在《审计法
实施条例》中明确对建设项目整个领域，包括项目的立项、方案的选择；可行性研究、初步设
计；项目的招投标；合用的签订、施工、交工验收以及竣工决算的技术经济活动有权进行审计
监督，以加强对项目建设的管理控制。三是国家建设项目涉及的设计、施工、材料采购、监理
等相关单位都应视为国有资产的使用责任人，均应首先遵守国家有关维护国有资产的政策、法
规、规定，接受包括审计在内的行政执法监督。

（二）修订《暂行处理规定》
及时修订《暂行处理规定》，删减其中过时问题的处理条款，增加当今常见审计问题的处
理处罚条款，彻底改变审计处罚依据不充分导致发现问题无法处理的尴尬局面。

（三）完善《合同法》，从根本上解决和《审计法》的冲突
建设单位和施工单位签订的合同标的物-建设投资项目属于国有资产，建设单位并不拥有
所有权，项目建设单位只是代表国家代表人民行使权力。因此，这类型的合同不同于一般的民
事合同，而是属于行政合同，其前提是必须要通过行政法律约束其行使好国家权力。因此，该
合同除了按照《合同法》遵循平等、自愿、诚信原则外，合同当事人的所行使的权利必须限制
在社会利益所允许的范围内，不能牺牲国家利益。审计机关是依据宪法受政府领导监督国有资
产，审计决定属于行政决定，是国家行政权力的体现，具有约束力，并产生法律效力和执行
力，未经法定程序不能随意撤销和变更，法院审理这类案件时不但不能撇开审计机关所做的审
计决定，而是要作为审理的法理依据。这样，从行政合同和民事合同的角度出发，确定政府投
资项目合同为行政合同的法律地位，而《合同法》中完善相关律规定，区别对待民事合同和行
政合同，使审计决定作为审理行政合同的法律依据，从根本上解决两法之间的冲突。

只有完善审计执法的依据，让政府投资审计工作有一个良好的法律环境，才能使政府投资
审计这把利剑真正发挥其应有的作用。

（作者单位为玉溪市审计局）
参考文献
[1] 刘星.我国固定资产投资审计的主要问题和对策研究[DB/OL].道客巴巴网.