关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

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关于加强行政事业单位国有资产管理的思考樊文娟云南省财政厅　云南昆明　650021

行政事业单位的国有资产是行政事业单位履行职能、保障机构正常运作和提供有效公共服务的物质基础。2015年，财政部发布《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》(财资[2015]90号)，明确提出了“保障履职，配置科学，使用有效，处置规范，监督到位”的国有资产管理目标要求。虽然国家持续加强行政事业单位国有资产管理工作，但随着国有资产规模的不断扩大，行政事业单位国有资产管理难度也在持续增加，况且行政事业单位国有资产管理体制机制尚未完全理顺，国有资产管理水平低、效率不高的问题远未得到根本性的改变[1]。因此，本文对加强行政事业单位国有资产管理进行了思考，分析了存在的问题，探究了问题的原因，最后提出了改善对策。一、行政事业单位国有资产管理的相关理论(一)行政事业单位国有资产管理的概念行政事业单位国有资产是行政事业单位依法取得的能以货币计量的各种经济资源的总和，包括国家划拨的资产、利用资产形成的收益、接受捐赠形成的财产等[2]。行政事业单位国有资产管理是指行政事业单位通过对其占有的国有资产进行配置、使用、处置、评估、控制、监督检查等一系列活动的总称。(二)行政事业单位国有资产管理的特点行政事业单位国有资产具有非生产性、服务性、无偿性、非直接性、复杂性等特点。行政事业单位的国有资产不属于生产领域的资产，也不能作为资本用于生产领域，占有国有资产的目的是为了提供公共产品和公共服务，非生产性是国有资产的重要特征。行政事业单位在向社会提供公共服务时不以获取经济利益为目的，而基于公共服务性的目的，其来源是无偿性的。行政事业单位国有资产在使用过程中必然存在消耗，但不能通过直接生产获得利润来补偿，只能依靠国家财政、公共预算来安排支出。由于行政事业单位国有资产形成渠道多、资金来源和资产用途广、资产结构复杂，所以行政事业单位国有资产管理具有复杂性。(三)加强行政事业单位国有资产管理的重要性加强行政事业单位国有资产管理的重要性体现在以下三个方面[3]：一是，有利于国家经济资源的合理配置。行政事业单位通过精细化管理实现国有资产的合理配置，可提升国有资产管理效率；二是，有利于强化行政监督职能。党风廉政建设是一项长期、复杂、艰巨的重大政治任务，通过加强国有资产管理构筑高效的反腐倡廉约束机制，可防止国有资产流失；三是，有利于推进公共财政体制建设。近年来，国家财政部加快推进部门预算、政府集中采购、国库集中支付、收支两条线等制度改革，目的是管好规模庞大的国有资产，使行政事业单位能够正常履职，为社会提供更加高效优质的公共服务，并通过完善国有资产管理体系推动公共财政体制建设。

二、行政事业单位国有资产管理中存在的问题(一)国有资产配置失当长期以来，行政事业单位国有资产管理存在使用效率低、资源配置不合理问题[4]。由于缺乏科学合理的配置标准，造成资源配置的弱约束和配置的不公平，以致资产闲置与资产不足并存。不同单位、不同级别、不同区域之间在资产占有和使用上处境迥异，一边是人均占有数百平方米的办公面积、人均车辆超过10辆；另一边却无办公用房，无办公用车，需要大量财政资金解决办公租房、租车问题。国有资产配置失当，既造成财政资金浪费、资产重复购置问题，同时也造成国有资产流失，例如占用国有资产发展“围墙经济”，建立“小金库”，低价出租、转让国有资产等。(二)国有资产管理失控在行政事业单位国有资产管理过程中，资产配置与预算管理脱节、财务报表与实际资金使用状况不符、资产处置管理缺失等是国有资产管理失控的主要问题。资产配置不与预算管理相结合，无法实现国有资产的科学调控，造成一些单位盲目、超标准购置资产，使资产闲置、利用效益低[5]。不少行政事业单位财会管理不规范，设置不全，资产明细不足，部分资产不入账，或已入账资产手续不全。账实不符，账外资产大，随意处置资产，成为滋生腐败的温床，也给了某些人侵吞国有资产的可乘之机。(三)国有资产监督失察行政事业单位国有资产配置失当、管理失控，使得资产使用、处置过程中存在大量违规、违法行为，说明监督失察，即内部监督疲软、外部监督不力。监督乏力反映了监督不规范、制度不健全，由于缺乏健全规范的制度，部分行政事业单位在国有资产处置过程中暗箱操作，过程不透明；同时部门职责不清、管理不善，存在监督死角；并且国有资产流失责任人未受到相应的处罚，造成国有资产流失现象难以遏制。

摘要:随着我国经济的快速发展，行政事业单位资产规模日渐庞大，如何管好这些资产成为行政事业单位高效履职的基础。近年来，行政管理体制改革已取得显著成效，进而对国有资产管理改革有了更加迫切的要求。本文从行政事业单位国有资产管理概念入手，分析了国有资产管理的特点以及加强国有资产管理的重要性。针对当前国有资产管理中存在的配置失当、管理失控、监督失察问题，剖析了国有资产管理背后的体制不健全、机制未理顺、产权不清晰的根由，探讨并提出了加强体制改革、机制创新、资产管理与预算管理相结合、厘清产权关系、完善监督体系等改善对策。关键词:国有资产管理；行政事业单位中图分类号:F275 文献识别码:A 文章编号:1673-5889(2019)27-0087-02Sweeping over the Management | 管理纵横

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三、行政事业单位国有资产管理存在问题的原因分析

(一)国有资产管理体制不健全，责任落实不到位目前，行政事业单位国有资产的管理职能上归属财政部门，但在管理体制上存在职责不清、权限不明的问题。长期以来，财政部门对资金的调拨、使用严格控制，但不够重视资金形成的资产，往往在资产移交后不再关注资产的使用、维护和处置，存在资产管理缺位现象，突出问题是管理责任没有落实到位，尤其是没有落实到人。(二)国有资产管理机制未理顺，运作不规范许多行政事业单位国有资产管理问题的根源是尚未形成一套资产全过程管理的有效机制。在资产配置环节缺乏科学合理的配置标准，使得部分资产在配置当中去向不明；而且未形成科学完整的资产预算体系，使得资产管理与预算管理脱节。不少部门通过申报临时性专项资产来摆脱预算管理和进行重复、超标准的资产配置。在资产使用环节没有形成公平合理的资产调拨机制，使得许多资产闲置和利用效率低。在资产处置环节未形成公开、规范、合理的处置机制，使得资产流失未得到有效控制。(三)国有资产产权不清晰，资产利益部门化在国有资产监管环节存在多层委托-代理的关系，国有资产产权主体是全体国民，行政事业单位只是受国家委托对国有资产进行管理。由于缺乏必要的制度安排以及相应的激励机制，造成实际产权所有者的缺位和监管的缺失，使得对国有资产的管理变成了行政事业单位内部控制，无法顺利实现跨部门、跨单位的共享调剂，进而导致国有资产使用效率低下。同时，行政事业单位对国有资产的占有、使用和处置也使得有些人视国有资产为部门所有，将经营收益据为己有，可见国有资产产权关系的不清晰导致国有资产管理乱象丛生。

四、行政事业单位国有资产管理问题的改善对策(一)健全国有资产配置与产权关系国有资产配置失当的原因是缺乏健全的资产配置体系以及产权关系不明确，所以采取以下对策：首先，制定资产配置标准。按照由易到难、强制性与灵活性相结合的原则，逐步确立国有资产配置标准；其次，从严配置资产。在资产配置过程中严格按照配置标准进行配置，多退少补，不得超限；第三，理顺产权关系，破解资产利益部门化。产权关系是资产管理的命脉，通过产权登记、资产清查摸清资产“家底”，核实各单位的实际资产，明确账实是否相符、产权权属是否清晰。在产权登记和资产清查过程中发现手续不全、账实不符的要查原因，再按规定进行财务处理。(二)健全国有资产管理体制机制国有资产失控的主要原因是体制机制不健全，缺乏制度约束和责任担当，为此应采取以下对策：首先，坚持国有资产管理体制改革。根据国内外国有资产管理经验，行政事业单位国有资产管理职责最终都会落实到财政部门，因为财政部门有财权，负责预算编制和执行，可以承担资源配置统筹的责任，能从源头把控资产管理的入口关，因此应建立财政部门主导的国有资产管理体制，以解决资产多头管理、职责不清的弊端，并建立财政部门、行政部门、事业单位三级管理模式。其次，将预算管理作为提高财政部门资产管理水平的重要抓手，并建立

以绩效导向的资产预算控制体系。在资产配置阶段依托信息管理系统掌控资产存量，把好资产的入口关；在资产使用阶段把资产调剂作为新增资产的重要手段，减少资产浪费；在资产处置阶段严格资产处置审核，把好资产出口关。(三)健全国有资产监督体制国有资产监督失察的原因是监督体制不健全，内部监督不到位，外部监督乏力，因此应从解决这两个根源入手。首先，完善国有资产监督体制。立足于资产配置、使用、处置和收益四个环节，从完善相关制度入手，强化制度的执行和监督工作，抓住资产使用效益和资产产权交易这两个关键环节进行监督，从源头防范腐败，维护资产完整；其次，强化外部监督机制，调动社会公众参与监督管理的积极性，以提升监督效率。通过建立资产信息公开制度、资产购置听证会和重大资产征求公众意见等方式，提升资产管理的透明度。还应建立资产管理问责制，定期向社会公开资产信息报告，方便社会监督。

五、总结行政事业单位国有资产是我国经济体制改革的难点之一，本文认为加强行政事业单位国有资产对于国家经济资源的合理配置、强化行政监督职能、推进公共财政体制建设具有非常重要的意义，然而由于历史和现实的各种原因，在行政事业单位国有资产存在着国有资产配置失当、国有资产管理失控、国有资产监督失察的问题，究其根源是体制、机制加上产权方面的原因。长期计划经济体制影响下，国有资产管理存在深层次的问题，包括职责不清、权限不明、管理缺位；而且一直以来未形成一套有效的国有资产管理机制，缺乏资产配置标准，国有资产产权不明确，导致国有资产利益部门化和单位化。基于上述认识，本文提出通过制定资产配置标准、从严配置资产和理顺产权关系解决国有资产配置失当的问题，通过国有资产管理体制改革、强化责任担当以及将预算管理与资产管理结合解决国有资产管理失控的问题，通过完善国有资产监督体制和强化外部监督机制解决国有资产监督失察的问题。随着行政事业单位国有资产改革的深化，国有资产管理体系的不断完善，国有资产管理中存在的问题也会得到改善，然而这是一个长期摸索的过程，需要行政事业单位通过总结经验和教训持续改进，今后研究方向是国有资产体系建设如何更加科学和细化，以提高国有资产利用、管理和监督效率。