试析《档案管理违法违纪行为处分规定》在强化依法治档中的作用

试析《档案管理违法违纪行为处分规定》在强化依法治档中的作用作者：严永官来源：《档案管理》2014年第02期摘要：文章围绕《档案管理违法违纪行为处分规定》原则划定法定档案范围，利于明确依法治档目标、全面列出违法违纪行为，使依法治档更具针对性、增强档案行政执行能力，利于依法治档落到实处等三个方面，论述《处分规定》对于强化依法治档具有非常重要的意义。

关键词：档案管理；违法违纪；处分规定；依法治档；作用中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家档案局联合发布的《档案管理违法违纪行为处分规定》（以下简称《处分规定》），自2013年3月1日起施行。

“《处分规定》是我国档案工作领域第一部系统规范档案管理违法违纪行为处分方面的规章，它完善了档案管理违法违纪行为的责任追究制度，构建了一个更加健全、更加合理的档案行政责任体系。

”[1]对于推动档案行政管理部门依法履职、依法治档具有重要的作用。

由于《处分规定》是专门就档案管理违法违纪行为如何处分作出的规定，所以表述全面而清晰，不仅与《档案法》第二十四条所列8种违法行为一一对应，还为《档案法》有关条文中已经明确的和新出现的档案管理违法违纪行为的处理提供了行之有效的途径。

尤其重要的是《处分规定》以档案所有权为依据，原则明确了法定（特指本《处分规定》）档案的范围，这对于强化依法治档具有非常重要的意义。

笔者结合学习就此谈些粗浅的体会，以供大家探讨。

1 原则划定法定档案范围，利于明确依法治档目标与档案管理违法违纪行为相对应的就是法定档案的范围，即档案管理违法违纪行为有其特定的侵害对象，只有在对法定档案实施违法违纪行为时，才需要受到相应的行政处分或处罚。

1.1 明确法定档案的范围是依法治档无法绕过的一个坎儿。

“每部法律都有自己特定的调整范围和对象，这种调整范围和对象界定得越是明确，该法律的实施就越是可行。

这也可以说是立法的起点和终点，是一个根本性的问题。

”[2]在立法中明确规定法律法规的调整对象和范围的意义，就在于其可以使该法所要解决的问题和所要规范的社会关系成为明确的有限的目标，防止范围无限扩大或不确定而无法解决问题。

没有明确的法定档案范围，《档案法》的实施就没有一个明确的、特定的对象，于是《档案法》也就无法得到真正意义上的执行。

1.2 《档案法》对法定档案的表述。

《档案法》第二条指出：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。

”从本条可以看出，列入我国法定档案范围，即凡对这部分档案造成损害就必须受到《档案法》制裁的是我国档案中“对国家和社会有保存价值的”这个部分。

除此而外的档案，即只要不是“对国家和社会有保存价值的”的档案，就并非属于法定档案的范畴，也就不列入《档案法》调整的范围。

另外，《档案法》第二十四条又指出：“在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。

”这就明确了只有损毁、丢失；擅自提供、抄录、公布、销毁；涂改、伪造保存在档案馆中的档案时，才属于《档案法》的调整范围。

由此看来，《档案法》对于法定档案范围的规定存在着两个方面的问题：一是法定档案的范围过小。

各级国家档案馆保管的档案都是按照国家档案局9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》等有关法律法规的规定接收进馆的，也就是说凡馆藏档案在进馆之前均是由各立档单位档案室保管的。

而且其保管年限按照《档案法实施办法》第十三条规定：“属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。

”在这么一个颇长的保管时期里，如不对这些档案采取有效的管理和控制措施，对以后进馆档案的质量必定会造成一定的影响。

所以，为了国家档案馆档案来源的齐全、完整、优质，就应当将法律监控前移，但非常遗憾的是在《处分规定》实施之前还没有做到。

二是对于法定档案的具体范围，还只明确了有权确定的责任主体，而无实际的确定范围。

目前只是在《档案法实施办法》第二条明确了“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围”。

即对档案是否属于“对国家和社会有保存价值”的问题，还只明确了确认的主体：即一般档案的价值和范围由档案的形成者自行确定；而法定档案范围必须由档案行政管理部门根据各自级别来确定相应的对象。

由于确定法定档案的范围是一个比较复杂的系统工程，并且按照目前常规的管理思路确实难以做到。

所以，事实上，法定档案的范围还无法先于档案管理违法违纪行为出现之前确定。

而法定档案的范围始终不够明确，这无疑给依法治档工作带来了巨大的影响。

1.3 《处分规定》对法定档案的表述。

《处分规定》第二十条明确，“本规定所称的档案，是指属于国家所有的档案和不属于国家所有但保存在各级国家档案馆的档案”。

从本条可以看出，列入我国法定档案的范围有两大部分：一是从档案的所有制性质来看，凡“属于国家所有的档案”均属于法定档案的范畴；二是从保管地点来看，只要是保管在“各级国家档案馆的档案”，均属于法定档案的范畴。

这就使得确定“对国家和社会有保存价值的”档案这个原本非常复杂的问题变得简单而可行了。

现在《档案法》对法定档案范围的论述中存在的主要问题，是对日后需要接收而目前尚未接收进国家档案馆保存的那部分档案还无法得到有效监控。

这个问题在《档案法》施行了25年后仍然找不到更为细化的方法之前，以所有权来明确法定档案的范围不能不说是一种有效的选择。

因为这是一种相对原则、简便、可行的方法。

凡各级党委、人大、政府、政协及其办事机构，各人民团体、国有企事业单位其本身属于国家所有，所以，他们的档案实际也就具有了“国家所有”的属性，将其从所有制性质入手，纳入法定档案的范围操作也比较方便。

2 全面列出违法违纪行为，使依法治档更具针对性《处分规定》自第三至第十六条共列出20种档案管理违法违纪行为，其中属于档案资源管理方面的有“利用职务之便，将所保管的档案据为己有的”等10种；属于档案资源利用方面的有“出卖或者违反国家规定转让或交换以及赠送档案的”等8种；属于档案资源组织方面的有“将公务活动中形成的应当归档的文件材料、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的”等2种。

2.1 所列违法违纪行为与《档案法》所列的8种违法行为一一对应。

《档案法》第二十四条所列应当“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的违法行为共有：损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的等8项。

现在《处分规定》中将这8项全部列为档案管理违法违纪行为。

2.2 将《档案法》规定必须做到和不得作为的违法行为列入违法违纪行为。

《处分规定》在论述“档案管理违法违纪行为”时，还将《档案法》第十至第十八条等条文中规定必须做到和不得作为的违法行为列入其中：如对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有；国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档；机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案；各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用；配置必要的设施，确保档案的安全；采用先进技术，实现档案管理的现代化；保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理；禁止擅自销毁档案；禁止出卖属于国家所有的档案；属于国家所有的档案和本法第十六条规定的档案以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境等。

《处分规定》在将文字论述稍作变动后，都将其列入了档案管理违法违纪行为。

2.3 将执法实践中出现的具有典型性、普遍性的行为列入违法违纪行为。

我国25年多档案行政执法实践证明，随着经济社会的发展，档案管理违法违纪行为的形式逐渐增多，已经超出了《档案法》第二十四条和其他条文中提到的依法必须做到和不得作为的行为。

要想使依法治档得以深入、顺利进行，就有必要对各种档案管理违法违纪行为进行整合和细化，将档案行政执法实践中发现的具有典型性、普遍性的问题进行全面梳理，纳入调整范围，构成更加健全合理的档案行政责任体系，使档案行政管理部门等执法、执纪机关对档案管理违法违纪行为的处理更具有针对性和可操作性。

如利用职务之便，将所保管的档案据为己有的（《档案法》里讲的是归档材料，这里讲的是档案）；未配备安全保管档案的必要设施、设备的；档案安全事故发生后，不及时组织抢救的；档案安全事故发生后，隐瞒不报、虚假报告或者不及时报告的；档案安全事故发生后，干扰阻挠有关部门调查的；违反国家规定扩大或者缩小档案接收范围的；在档案利用工作中违反国家规定收取费用的；拒不按照国家规定开放档案的等行为。

现在都已经列入档案管理违法违纪行为。

3 增强档案行政执行能力，利于依法治档落到实处3.1 法律、法规的实施需要依靠强有力的行政执行力。

“行政执行力”是指各级政府及其公共部门和工作人员对国家法律法规及上级行政机关的决定、政策、规章、命令等的执行能力。

强有力的行政执行力是保证法律法规和行政决策得以实施的重要条件和手段，提高行政执行力是提高政府效能的迫切要求。

档案行政执行的一个很重要方面就是对违法责任人所实施的行政强制措施，即根据档案法律法规或规章，对档案管理中已经构成违法违纪但尚不够刑事处罚的行为所采取的一种强制性措施。

没有强有力的行政执行力，依法治档就难以落到实处。

3.2 行政执行需要强有力的措施3.2.1 原先档案行政管理部门在行政执法中缺乏有力的措施。

《档案法》在第二十四条中明确了8种违法行为，需要“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

但问题是“县级以上人民政府档案行政管理部门”既没有直接对责任人给予处分的管辖权，又缺乏对“有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分”的监督权，所以实际执行力不强。

“不能不”网友曾在《档案界》论坛发帖：当在培训班上针对有些档案管理违法违纪行为“讲建议处分”后，他们局长就对他说：“以后少讲建议之类的话，档案就是我档案局说了算，你还建议什么？”[3]是啊，这位局长的话讲得一点儿也没错，在档案行政执法中，档案局是主要的执法机关，是应当由我们档案局说了算。