第39卷第20期
2008年10月
人 民 长 江
Y ang tze R iver
V o.l 39,N o .20O ct .,2008
收稿日期:2008-07-20
基金项目:水利部公益性行业科研专项(200701010);长江科学院中央级科研院所基金项目(YW F 0714/ZY06);长江科学院博士
启动基金项目(Y JJ0644)作者简介:尹正杰,男,长江水利委员会长江科学院水资源研究所,工程师,博士。
文章编号:1001-4179(2008)20-0015-03
长江流域梯级水库生态调度管理体制探讨
尹正杰 黄 薇 陈 进
(长江水利委员会长江科学院,湖北武汉430010)
摘要:对国外通过制定与水相关的法律法规和采用行政手段进行水库生态调度管理的现状作了简要介绍。阐
明了长江流域梯级水库生态调度的背景与意义,分析了生态调度目前存在的问题和困难。认为建立科学合理的管理体制和机制是实施流域内水库生态调度管理的关键,对建立长江流域梯级水库生态调度的管理体制和机制提出了初步建议。
关 键 词:梯级水库;生态调度;管理体制和机制;长江流域中图分类号:TV 697.1 文献标识码:A
1 概述
长江流域水资源丰富,现已成为我国主要的水电开发基地,上游干支流已建、在建水库已初具规模,如三峡、雅砻江二滩、金沙江溪洛渡等控制性大型水库,未来还有一大批梯级水库规划待建。一方面,梯级水库建设会带来巨大的防洪、发电、供水等社会经济效益;另一方面,如此密集的水库建设也将会对长江流域生态环境产生一系列深远影响。Pe tts(1984年)指出,在河流上大规模筑坝建库,是河流生态环境受人为影响最显著、最广泛的事件之一[1]。众多研究认为,水库建设运行影响河流泥沙、水质,改变河流天然水文情势,造成河流生态系统多样性的下降[2~4]。近些年,水库大坝对河流生态环境的影响得到了政府和社会公众的广泛关注。人们期望水库调度在满足防洪兴利功能的同时,也能考虑河流生态方面的需求,由此对水库提出了实施生态调度的要求。生态调度主要着眼于解决当前突出存在的水生态环境问题,通过调整和优化水库调度方式,将生态需求的水库调度方式与水库常规调度相结合,在尽可能减小水库防洪兴利效益的条件下,减缓与补偿水库运行的生态影响。从维护健康长江的角度,通过水库调度、特别是控制性大型水库的调度,能在一定程度上满足河流的生态需求,减缓水利工程的生态环境影响。在水库常规调度的基础上,水库生态调度逐渐被提到议事日程上来,成为流域水资源管理的一个重要内容。长江水利委员会主任蔡其华(2006年)在分析了长江流域现行水库调度方式存在问题的基础上,指出完善水库调度方式要 统筹防洪、兴利与生态,运用先进的调度技术和手段 ,使水库对坝下游的生态和库区水环境造成的负面影响控制在可
承受的范围内,并逐步修复生态与环境系统![5]。长江不仅维系着流域社会经济发展的资源需求,同时也为众多珍稀特有生
物提供了不可替代的生境。长江流域内生态保护区、生态环境敏感脆弱区众多,需要慎重处理好开发利用与生态环境保护的关系。生态调度作为现行水库调度方式的补充与完善,能弥补一直以来水库调度忽略生态的缺陷,对于维持健康长江、促进水资源持续利用具有重要意义。目前,在技术层面上,有关生态调度的研究已经有一些成果,但在操作实施方面,长江流域梯级水库生态调度还处于刚起步阶段,需要逐步建立健全生态调度的管理体制和运行机制。
2 国外生态调度管理
虽然没有明确提出生态调度的概念,但国外很早就开始了
通过调整改变水库运行方式、恢复河流生态的实践。1991~1996年,美国田纳西流域管理局(TVA )以下游河道最小流量和水质为指标,对20座水库的调度运行方式进行了优化调整。2004年,TVA 董事会批准了一项新的水库系统调度政策,这项政策将田纳西流域水库调度的视点,从简单的水库水位调节转移到运用水库调节,并以此来管理整个河流系统的生态需水量。美国联邦能源委员会(FERC)1996年通过对所管辖的发电水库重新颁发运行许可证,要求针对生态环境影响制定新的水库运行方案,包括提高最小泄流量、增加或改善鱼道、周期性大流量泄流和陆域生态保护等,否则水库将不能获得许可证更新。2002年,美国的另一联邦水库管理机构∀陆军工程师兵团也明确要求将河流生态用水作为约束条件加入水库的运用方案,并结合部分水库展开了试点工作。澳大利亚2001年制定了一套
人 民 长 江2008年
国家为生态系统提供水量的原则!,指出如果分配给生态环境的水量不足以阻止生态损坏的发生,将实行河流引水量的封顶,即限制水库的蓄水和引水。该原则已在墨累∀达令河流域水库管理中得到实际应用。
依靠法律法规和采用行政手段是这些国家进行水库生态调度管理的办法之一,如美国的#清洁水法∃、日本1997年修订的#河川法∃、南非1998年通过的#南非国家水法∃等法律中,都包含对河流生态环境保护的内容。目前我国相关涉水法律法规对河流生态保护方面的规定还不够,即还不足以为水库生态调度管理提供法律依据。除需逐步加强立法建设外,当前我国生态调度管理必须依靠强有力的行政手段。
3 我国生态调度面临的问题
我国梯级水库的设计、运行主要是考虑防洪、发电、供水等功能,由于一直以来对河流生态和河流健康的认识不够,当前对大多数水库的调度管理很少考虑河流生态方面的需求。生态调度从理解认识到贯彻实施还存在相当的困难,主要表现在以下几个方面:
(1)缺乏对生态调度的背景、理念的认识。当前,对于很多水库管理单位来说,生态调度还是一个比较新的概念,沿用传统的水库调度理念,大多数单位对水库的管理仅着眼于本水库的局部利益,缺乏对流域水资源和生态背景的宏观认识,在水资源开发利用中,忽视了对资源和环境的保护,不关心流域面临的生态环境问题,缺乏对生态调度背景与意义的认识。
(2)利益冲突、缺乏补偿机制。生态调度与水库常规兴利调度存在矛盾冲突,特别是当水库为了生态需求维持一定基流、或额外供水,或为了生态目的调整水库的蓄泄过程,而这些又会直接影响到水库的兴利效益时,由于缺乏补偿与经济激励,水库管理者没有生态调度动力。此外,生态调度的受益主体难以明确界定,存在外部性,使补偿困难。
(3)责任主体不明、缺乏协调。实施生态调度,往往需要上下游、干支流梯级水库的协作与联合。由于目前各水库对生态调度缺乏统一的调度方案,没有明确的责任分摊,一旦对梯级水库提出生态调度需求时,可能会发生各水库相互推诿的情况,影响生态调度的实施,也会挫伤水库生态调度的积极性。
(4)缺乏强制力。当前,生态调度对许多水库而言还停留在口号层面上,而在法律法规层面,流域和区域水行政机构对生态调度都没有提出明确的制度要求,不像防洪调度那样有比较硬性的规定。生态调度的执行在一定程度上依赖于水库管理方的认识和觉悟,因而使生态调度缺乏制度保障。
4 建议
随着长江干支流梯级水库的日渐增多,对长江流域水资源的调节能力也在不断加强,对梯级水库(特别是控制性水库)运行调度进行管理越来越成为流域机构对水资源实施管理及保护的重要手段,同时,流域机构也迫切需要加强对梯级水库运行调度的管理,否则其水资源管理的职能将被削弱,甚至架空。除防洪外,目前流域机构并没有专门针对流域水库运行调度的管理法规,也缺乏相应的管理机构设置。对于生态调度,与防洪调度一样,属于水库公益性的社会服务功能,在目前流域生态保护相关法律法规滞后、缺失的情况下,必须强化流域机构在涉及流域整体的重大生态问题方面对流域内控制性梯级水库的统一管理,依法界定流域机构和各水库实体在不同情况下的调度权限,合理划分管理职责,逐步建立起责权清晰、运转协调的梯级水库管理体制和工作机制;同时应加强与河流生态保护相关的法规制度建设、科学研究与舆论导向的宣传。
4.1 明确生态需求
河流生态需求是生态调度的基础。由于生态问题复杂,在要素上涉及水文、泥沙、水质、水生生物等诸多方面;在范围上涵盖上游保护区、中游湖泊湿地以及下游河口,需全方位、多层面调查收集长江流域生态环境资料,并组织多部门、多学科的交叉研究,提出长江流域分阶段的生态调度需求。现阶段宜突出重点,着重针对公众比较关注的生态问题。从目前的认识层面来看,长江流域水库生态调度将主要考虑以下生态需求[5,6]:
(1)维持水库下游河道基本生态用水;
(2)模拟自然水文情势,为河流重要生物产卵、繁殖和生长创造适宜的水文水力条件;
(3)防止库区富营养化和应对突发水环境事件;
(4)恢复、增强江湖水系连通性。
针对上述生态需求,流域管理机构应协调各水库管理单位制定具有可操作性的生态调度实施方案。
4.2 理顺管理体制
由于生态调度与水库常规兴利调度之间存在一定冲突,牵涉多方面的利益,且生态调度问题复杂,涉及层面较多,所以需要强化流域水行政机构对生态调度的统一管理职能,并协调组织多个相关部门共同参与管理。在管理体制上,建议成立以流域水资源保护部门牵头,由长江水利委员会相关职能局、流域内各省(直辖市)水利部门、水资源保护部门、渔业水产部门、航运部门、电网公司、水电开发集团(水库管理单位)、生态环境研究机构、社会团体等重要利益相关方共同参与组成的流域生态调度管理办公室(如图1)。流域机构应授予该办公室生态调度管理的权利,并由流域机构主要领导出任生态调度管理办公室主任。流域生态调度管理办公室由常设人员和非常设(外聘)人员构成,组织研究并提出科学合理的长江流域梯级水库生态(联合)调度方案,根据流域内主要控制性梯级水库的设计运行参数、所处的地理位置,确定各控制性水库在生态调度方案中的地位、作用和责任分摊。在流域出现重大生态需求时,如在重要生态敏感期(如鱼类产卵期)和生态敏感区(如生态保护区、水库库区、中下游湿地、长江河口等)或在出现突发性水环境事件的情况下,流域生态调度管理办公室应负责组织、管理和监督流域控制性梯级水库的生态调度。
常规情况下,各梯级水库有自行调度的权限,但在流域出现重大生态需求时情况下,流域生态调度管理办公室可通过行政职能直接干预指导水库调度,以保障流域梯级水库生态调度的顺利实施。该办公室由流域水行政机构授权并受流域机构直接领导,协调组织多部门参与水库生态调度决策管理。管理事务主要包括:研究制定生态调度的规程规范、流域重大生态环境问题辨识、提出重要区域和节点的生态监测需求、组织开展相关的生态调度科学研究、生态调度信息的公示与发布等。
4.3 健全管理机制
为保障梯级水库生态调度的实施,在逐步建立流域生态调度管理体制的基础上,还必须辅以科学合理的运行管理机制,主要涉及行政、经济、技术等方面,包括补偿机制、参与协商机制、信息共享机制、监测反馈机制等。
16
