中国社会保障改革与制度建设_郑功成

中国人民大学学报 2003年第1期 JOURNAL OF RENMIN UNIVERSITY OF CHINA

中国社会保障改革与制度建设 郑功成 （中国人民大学 劳动人事学院,北京100872）

［摘 要］ 中国的社会保障改革在机 制调整和面向 城镇职工、困难群体 的制度建 设方面取得了 重大成 就，但新制度还未定型，整个社会保障政策仍处于选择阶段 。目前面临的问题主要是社会保障主体各方的责 任划分模糊，需要社会保障重点援助的困难群体 规模偏大，以 及制度自身 的残漏和 地区发展不 平衡等诸 多因 素的制约。目前，中国需要一个没有漏洞和使人在遭遇 生活困境时 免于绝望 的社会保障 安全网，应该通过 立 法来明晰主体各方的社会保障责任 ，建立综合性的城市社会救助系统 ，迅速、全面地推进社会保 险制度建设，进 一步完善社会保障责任共担机制，分类分层地保障农民工等流动人口的权益 ，积极推进农村社会保障制度建设 。 ［关键词］ 社会保障改革；制度变迁；政策取向 ［中图分类号］ F913. 7 ［文献标识码］ A ［文章编号］1000 5420（ 2003） 01 0017 09

在中国的改革发展进程中 ，社会保障改革因 事关国家的长治久安和亿万人民的切身利益而显 得格外引人注目。作为一种以解除国民生存危机 和保障国民基本生活为本源职责的制度安排 ，现 代社会保障更是显著地具有了增进国民福祉及促 进社会和谐发展的责任。因此，关注中国现阶段 的社会公平与社会发展，便不能不关注中国社会 保障制度的改革与发展。

、中国社会保障制度改革轨迹 与近年来的工作重心

（一）中国社会保障制度改革与发展的轨迹［1］

近十多年来，伴随着经济体制改革与社会转 型的发展变化，中国的社会保障制度改革也经历 了从自下而上到自上而下、 从为国有企业改革配 套到成为市场经济五大支柱之一的历程 ，1998年 后开始作为一项基本的社会制度加以建设。以国 家有关立法和国务院有关社会保障法规或重要改 革文件的发布、实施为主要依据，可以发现中国社 会保障制度的变革是以维护经济改革及市场经济 条件下弱势群体的最低或基本生活权益和城镇职 工的社会保障权益为主要目标的。 在贫困人口的救助方面，中国政府一方面继 续维持传统的贫困救济 政策，另一方面，自1986 年起在全国范围内掀起大规模的乡村扶贫运动 ，

No. 1 2003 ［收稿日期］2002 12 18 ［作者简介］ 郑功成（1964-），湖南平江人，中国人民大学教授，博士生导师，主要从事中国 社会保障及相关经济 领 域研究。 国务院于 1987 年 10 月 30 日发出 5关于加强贫 困 地区经济开发工作的通知 6, 农村扶贫工作成 为我 国发展进程中的重要任务 , 政府自此开始 投入大 量的财力扶助贫困地区和贫困农户。在 完成第一 阶段的乡村扶贫任务后 , 国务院于 1994 年4 月15日又发出 5关于印发国家八七扶贫攻 坚计划的通 知 6, 正式实施八七扶贫攻坚计划 ; 2000 年国务院 又决定实施 2001 ) 2010 年十年扶贫纲要 ; 1994 年 1 月23 日, 国务院还通过制定 5农村五保供养 工 作条例 6, 将乡村孤老残幼的生活保障政策进一 步 制度化、规范化 , 以适应农村承包责任制推行 以后 的形势变化。 [ 2] 在城市 , 针对传统救济政策 的不统 一、欠规范和随意性 大等问题 , 1993 年起由上海 首创城市最低生活保障制度 , 1994年由民政部推 广, 1997 年 9 月 2 日, 国务院下发 5关于在全国 建 立城市居民最低生活保障制度的通知 6, 1999 年 9 月 28 日 , 国务院正式发布 5 城市居民最低生活 保 障条例 6, 救济城市居民的社会保障措施自此 走向 制度化、规范化 ; 2001 年 11 月 12 日 , 国务 院办公 厅发出 5 关于进一步加强城市居民最低 生活保障 工作的通知 6, 有力地推动了这一社会 在社会保险方面 , 为了解除离退休人员的后 顾之忧和职工的疾病医疗问题 , 养老保险与医疗 保险改革成为整个社会保障制度改革中的重点。 1991 年 6 月 26 日, 国务院发布 5关于企业职工养 老保险制度改革的决定 6, 对全民所有制企业的职 工养老保险改革进行了规范 , 明确由劳动部、人事 部、民政部分别管理城镇企业职工、 机关事业单位 职工和农村养老保险 ; 1995 年 3 月1 日, 国务院发 出5关于深化企业职 工养老保险 制度改革的通 知 6, 确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保 险制度模式 ; 1997 年7 月 16 日, 国务院颁布 5关于 建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 6, 各地不同的社会统筹与个人账户相结合的制度模 式自此走向统一。 1998 年12 月 14 日, 国务院发 布5关 于建立 城镇职 工基 本医疗 保险 制度 的决 定 6。与此同时 , 城镇职工工伤保险、 生育保险制 度也在试点中发展。 针对国有企业改革中出现的失业、 下岗人员 , 国家先后采取了多种社会保障措施来加以化解。 例如, 1986 年作为中国进入社会保障改革时代的 一个标志性年份 , 当时的背景是城镇经济改革的 序幕已经拉开 , 劳动体制改革力度加大 , 部分国有 企业面临破产危机 , 一些国有单位职工丧失了工 作岗位, 为了保障这一群体的生活权益 , 国务院于 7 月12 日发布了 5国营企业实行劳动合同制暂 行 规定 6 、5 国营企业职工待业保险暂行规定 6, 前者 基于合同制工人相对于固定职工的弱势地 位, 明 确规定国家对劳动合同制工人的退休养老 实行社 会统筹制度 , 退休养老基金的来源由企 业和劳动 合同制工人缴纳 , 退休金收不抵支时 国家给以补 贴, 并具体规定了缴费额及养老保险 待遇等 ; 后者 明确规定了对国有企业改革进程中 失去工作的职 工的待业 ( 失业) 保险, 这是新时 期直接保障就业 竞争失败者利益的重要象征。 1993 年 4 月 12 日, 国务院根据实际情况 , 又在原 有法规基础上经过 修订 后颁布 了 5 国 有企业 职工 待业 保险 规定 6; 1999 年 1 月22 日, 国务 院颁布 5 失业保险条例 6, 中国的失业保险从制 度象征变成了一项真正有效 的、制度化的社会保 障。当 1998 年进入国有企业 深化改革阶段时 , 针对下岗职工迅速增长的现象 , 中共中央、国务院 于6 月 9 日发出 5关于切实做好 国有企业下岗 职工基本生活保障和再就业工作的 通知 6, 一项 具 有显著 中国 时代 特色 的过 渡性 社会 保障 制 度 ) ) ) 下岗职工基本生活保障制度自此确 立。[4]

针对企业中的困难职工群体 , 国家也给予了 特别的

关注。 1993 年 11 月 5 日, 国务院办公厅发 出 5 关于做好国有企业职工和离退休人员基本 生 活保障工作的通知 6。 1996 年 10 月 25 日 , 中 共中 央办公厅、国务院办公厅又印发了 5 关于进 一步解 决部分企业职工生活困难问题的通知 6。 此后, 还 发布了一系列有关保障困难职工生活的 政策。 在残疾人保 障方面 , 经 国务院批 准, 于 1988 年3 月 15 日成立了中国残疾人联合会 , 并于同年 实施 5 中国残疾人事业五年工作纲要 6; 1990 年 12 月 28 日 , 第七届全国人民代表大会常务委员会第 17 次会议通过 5 中华人民共和国残疾人保障法 6, 1991年 5 月 15 日起施行。 1992 年5 月 25 日, 国 家计委、劳动部、民政部、中国残联联合发布 5 关 于 在部分城市开展残疾人劳动就业服务和按比例 就 业试点工作的通知 6。 在其他方面 , 国家通过相应的立法和相关政 策的颁布实施 , 使对有关弱势群体的保护得到了 强化。例如 , 1991 年 9 月 4 日, 第七届全国人民代 表大会常务委员会第 21 次会议通过 5 中华人民 共 和国未成年人保护法 6, 自 1992 年 1 月 1 日起 施 行; 1992 年 4 月 3 日 , 第七届全国人民代表大 会第 五次会 议通 过 5 中华 人民 共和国 妇女 权 益保障 法6, 自同年 10 月1 日起实施 ; 1996 年8 月 29 日 , 第八届全国人民代表大会常务委员会第 21 次会 议通过 5 中华人民共和国老年人权益保障法 6, 该 法自同年 10 月 1 日起施行。 2000 年 12 月 25 日, 国务院发出 5关于印发 完 善城镇社会保障体系 试点方案的通 知 6, 同 时附 5完善城镇社会保障体系试点方案 6, 并决 定在辽 宁全省及部分城市进步深化改革试点 , 它标志着 中国社会保障制度改革进入到一个新 的阶段。

（ 二） 现行制度框架与社会保障工作重心 尽管

保障制度的 发展。[ 3] 新型的社会保障制度还未最终确立 , 社 会保障政策在总体上还处于政策选择阶段 [ 5] , 但 中国社

会保障制度的基本框架已初步确立。它包 括三个层次 : 一是直接面向贫困或低收入阶层的 各种社会救助制度 , 包括城市最低生活保障制度、 下岗职工基本生活保障制度、 乡村扶贫政策、 灾害 救济、城乡福利院以及其他社会救助措施 （ 如医疗 救助、教育费减免、房租减免等 ） , 这一层次社会保 障制度的出发点是解除因各种原因陷入生活困境 难以自拔者的生活危机。二是面向劳动者的各项 社会保险制 度, 包括基本养老保险、 基本医疗保 险、失业保险、工伤保险、生育保险等 , 这一层次社 会保障制度的出发点是在解除劳动者的后顾之忧 的同时 , 促使其免于沦为社会弱势群体。三是各 种社会福利制度 , 如老年人福利、残疾人福利等 , 目的在于不断改善和提高服务对象的生活质量。 此外 , 还有一个正在发展中的补充保障系统 , 如企 业年金、补充医疗保险、 互助保障、 慈善事业等。 值得注意的 是, 1998 年以来 , 中国政 府虽然 在全面推进社会保障制度改革 , 但与此前相比 , 社 会保障制度建设的重心却进一步倾向于城镇弱势 群体, / 两个确保 0 （ 确保下岗职工的基本生活、 确 保企业离退休人员养老金足额发放 ） 和 / 三条 保障 线 0（ 下岗职工基本生活保障线、 失业保险 线、城市 最低生活保障线 ） 构成了整个社会保障 制度建设 中的重中之重。当时的背景是 , 一部 分企业离退 休人员不能按照足额领到养老金 , 越来越多的下 岗职工的基本生活缺乏必要的保障 , 离退休人员 与下岗职工构成了城市新贫困人口 , 而中央政府 决定进一步加大国有企业改革力度 , 国有企业中 的失业、下岗职工越来越多 , 离退休人员养老金发 放面临更加严峻的局面。因此 , 1998 年 5 月, 中 共中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活 保障和再就业工作会议 , 明确了国有企业下岗职 工基本生活保障制度和深化企业职工养老保险制 度改革的主要政策措施 , 将确保下岗职工基本生 活和确保企业离退休人员养老金足额发放作为各 级政府的重要工作任务 ; 同年 6 月 9 日, 中共中 央、国务院联合发出 5 关于切实做好国有企业下岗 职工基本生活保障和再就业工作的通知 6。 1999 年2 月 3 日, 国务院办公厅发出 5关于进一步做好 国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人 员养老金发放工作有关问题的通知 6; 7 月 11 日, 中共中央、国务院又发出 5 关于转发 3国家发展计 划委员 会关 于当前 经济形 势和 对策 建议 4 的通 知 6, 明确规定提高三条保障线的待遇水平 , 增加 离退休人员的养老金 ; 8 月 7 日, 国务院办公厅发 出5 转发劳动和社会保障部等部门关于做好提高 三条保障线水平等有 关工作的意见 的通知 6; 同 年, 国务院还 先后颁布了新的 5 失 业保险条例 6、 5城市居民 最低生活 保障条 例6。 2000 年2 月 3 日, 国务院办公厅又发出 5 关于继续做好确保国有 企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金 发放工作 的通知 6; 同年 5 月 28 日, 国务 院发出 5 关于切实做好企业离退休人员基本养老金按照 足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作 的通知 6。2001 年11 月 12 日, 国务院办公厅发出 5 关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的 通知6。2002 年2 月5 日, 中共中央办公厅、 国务 院办公厅联合发出 5 关于进一步安排好困难群众 生产和生活的通知 6, 提出了落实两个确保和城市 最低生活保障 , 以及创造就业岗位等七项重要措 施。上述法规及政策性文件的发布 , 无疑强有力 地推动着以 企业离退休人员、 下岗 职工、失业工 人、城市特困人口等弱势群体为对象的社会保障 政策措施的实施。 、中国社会保障制度改革面临的问题 尽管改革开放以来特别是 1998 年以来 , 中国 政府采取了强有力的措施来保护弱势群体的生活 权益, 并积极推进新型社会保险制度的建设 , 但因 各种因素的影响 , 仍然面临着许多问题与困难。 （ 一 ） 社会保障责任划分模糊 目前困扰中国社 会保障制度改革的最大问题 是社会保障责任划分的不清晰。在现行框架下 , 社会保障的历史责任与现实责任混淆在一起 , 这 种状态既不利于有计划、 有步骤地化解历史责任 , 也使社会保障的现实责任难以准确估量 ; 而政府 责任的边界不清 , 既影响了政府对社会保障制度 建设的决心 , 也妨碍了民间或社会乃至市场发挥 相应的作用 ; 即使在政府内部 , 中央政府与地方政 府亦缺乏必要的职责分工 , 社会保障财权与事权 的分离, 不仅加重了中央政府的财政负担 , 而且造 成了地方政府的消极被动局面。因此 , 我一直主 张中国社会保障制度改革应当以明晰历史责任与 现实责任、界定政府责任与民间或社会乃至市场 责任、划分中央政府责任与地方政府责任为必要 条件, 否则 , 在责任不清的条件下 , 制度建设必然 陷入职责紊乱的局面。[ 6] （ 二 ） 困难群体规模仍然庞大 改革开放以来 , 中国即处于社会大变革时期 , 在贫困人口急剧减少的同时 , 一部分社会成员仍 然未能摆脱贫困境地 , 在城市还有一部分社会成 员因不适应变化而被甩到边缘地带 , 在新的利益 分配中被弱势化。如果对城乡贫 困人口、经济结 构调整进程中出现的失业和下岗职工等各类处于 生活困难境地的人口加总 , 全国需要社会保障援 助才能摆脱生活困境 （ 包括短期与长期 ） 的城乡居 民总数当在 114 亿人至 118 亿人 左右 , 约占全国 总人口的 11% ~ 14% 。面对着如此规模且存在 着不同需求的社会群体 , 社会保障制度的建设不 仅具有必要性 , 而且更需要有相应的财力才能支 撑。以城市居民最低生活保障为例 , 据民政部测 算, 2002 年全国 低保对象大约有 2 000万人, 每 个 低保对象平均一年的补助金额约 840 元 , 这样 , 当 年需要财政拨款 160 多亿元 , 而 2002 年