国际金融监管趋势与我国金融监管体制选择

#经济理论#5新疆财经62003年第3期国际金融监管趋势与我国金融监管体制选择

袁康 王磊 袁继国(西南财经大学研究生部)

内容提要:随着金融自由化的发展,国际金融监管体系也进行了一系列变革,监管体制向功能监管、统一监管方向发展。本文就此对我国金融监管体制变革以适应国际趋势提出建议。关键词:金融监管 监管体制 统一监管中图分类号:F832.1 文献标识码:A 文章编号:1007-8576(2003)03-0023-03

2003年3月6日,十届全国人大三次会议审议通过了国务院机构改革方案,设立银行监督管理委员会,实现央行的货币政策与银行监管职能的分离。随着银监会的成立,银行、证券、保险)))中国金融业/分业经营、分业监管0的框架最终完成。那么,我国是否因此而建立起完善的金融监管体制,本文就此问题做一探讨。一、传统金融监管体制模式的弊端建立并完善合理的金融监管体制,是进行有效金融监管的一个重要前提条件。目前,世界各国金融监管体制模式不尽相同,大致有三类:一是集中单一监管模式,即由一家金融机构集中进行监管,这一机构往往是各国的中央银行;二是一元多头式,即全国的银行监管权集中于中央,地方没有独立的权力,在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的一种监管模式;三是二元多头式,即中央和地方都对银行有监管权,同时每一级又有若干机构共同来行使监管的职能。我国金融监管体制模式经过了几次变革。1983年,工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分离出来,使人民银行实现了中央银行与商业银行的分离。1992年10月26日,中国证监会正式成立;1998年11月18日,中国保监会正式成立。证券、保险市场的监管职能从人民银行的职能中剥离出来,形成了我国金融业分业监管的监管体制。这种监管体制是建立在旧的金融业格局基础上的,随着金融业的发展和金融创新的加快,目前这种金融监管体制的缺陷更加显现出来。11分业监管面临挑战。从目前金融监管部门监管的有效性来看,虽然人民银行、证监会、保监会之间已经实行了金融监管联席会议制度,建立起较为密切的监管信息共享制度,但由于三大金融监管部门分支机构设立分布不完全一致及监管侧重点的差异,到目前为止,三大金融监管部门的分支机构之间基本上还是各自为政,难以相互协调。21机构监管存在弊端。按照目前的金融监管体制,我们采用的仍然是以金融机构名称划分实行的机构监管。这不仅会形成金融监管过程中的政出多门,而且往往缺乏灵活性,一般只是事后监管,很难适应对金融创新监管的要求,客观上会阻碍金融创新。31人民银行身兼货币政策制定实施和对银行等金融机构的监管职责,使得金融监管同货币政策之间产生内生性冲突。由于我国中央银行对货币政策不具有独立控制权,故金融监管成为中央银行职能的重点。但由于我国金融市场化水平很低,消极监管成为监管主流。与此同时,金融监管还会受到外部利益集团的干预,使得为货币政策传导服务的预期监管目标发生扭曲。所以,集中货币政策管理和金融监管使得中央银行产生两难抉择,即中央银行为实现货币政策,需要开展积极监管,但受制于自身的/成本)收益0机制的约束,而转向与货币政策配合度很低的消极性监管,最终降低货币政策的最终效果和中央银行对宏观经济的推动作用。所以,随着金融业混业经营的发展和我国加入WTO,有必要对我国的金融监管体制进行变革,以更好地适应金融创新对金融监管体制的要求。由于目前我国金融市场

收稿日期:2003)03)2523发育不完善、市场化水平低,银行构成金融机构的主体。将银行等金融机构监管的职能从中央银行剥离出来,成立银监会,由其来行使对银行业的监管是一种较好的过渡选择。据国务院提交的机构改革方案,新设立的银监会将与人民银行各司其职、互相促进,确保金融机构安全、稳健、高效地运行。银监会将根据授权,统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。其主要职责是:拟订有关银行业监管的政策法规,负责市场准入和运行监督,依法查处违法、违规行为等。中国人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用将更加突出。人民银行不再承担上述金融监管职能后,将加强制定和执行货币政策的职能,不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策,更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用,进一步改善金融服务。银监会的成立,实现了货币政策与银行监管职能的分离。被剥离了监管职能的中国人民银行可不再受制于商业银行的安全与利益,从而能够从整个金融业乃至国民经济的全局出发来考虑货币政策的制定。而银监会专司银行监管,无法借助货币政策来掩饰监管的不足,从而专心致力于自身监管水平的提高,有利于维护我国金融安全。二、国际金融监管体制的变革趋势20世纪90年代以来,随着金融自由化、全球化的浪潮,金融混业经营已然成为发展趋势,整个金融业已发生一系列深刻变革。金融监管体制为与之适应也随之变化,国际金融监管体制呈现出新的趋势。1120世纪80年代以前,多数发达国家都采用分业监管的模式,设立相互独立的监管机构相互配合和制衡来实施对金融业的监管。但是,近年来随着金融混业经营的发展,分业监管的弊端越来越明显。如各监管机构之间相互制约,管理不协调,难以保证信息共享,影响了监管的效率;另外,机构重叠造成监管资源的浪费。因此,发达国家纷纷由分业监管向统一监管体制过渡,以适应金融混业经营发展的趋势。1998年,日本将金融监管职能从大藏省分离出来,设立独立的金融监管厅,统一负责对各类金融机构的监管。新加坡金融监管局(MAS)成立于1970年,1977年保险监管并入,1984年对证券业的监管纳入其中,由MAS统一对新加坡的金融业进行监管。韩国于1998年成立金融监督委员会,1999年又设立金融监督院,将原来分属于韩国银行、财政部、银行监督院、保险监督院、证券监督院的各类监管职责都转移到金融监督委员会和金融监督院及其附属的证券期货委员会,由这套机构负责对金融机构和金融市场进行集中统一的监管。英国于2000年通过52000年金融服务和市场法6,确认成立英国惟一的、独立的、对金融业实施全面监管的机构)))金融服务监管局(FSA)。21随着金融业务多元化金融集团的发展,发达国家监管机构从机构监管逐步向功能监管过渡。功能监管是指依据金融业务的功能设置专门的监管机构,监管各自不同的业务,而不是金融机构。在此框架下,金融监管当局关注的是金融机构的业务活动及其所发挥的基本功能,而非金融机构名称。功能监管的优点在于明确监管责任,避免监管的真空和多重监管;同时,基于此设计的监管体制和模式更具灵活性和连续性,能够更好地适应对金融创新的监管要求。目前,英国、美国、日本、澳大利亚、新加坡、韩国、爱尔兰、瑞典都已经实行功能型监管。如新加坡金融监管局(MAS)下金融监管由银行监管部、复杂金融机构监管部、特殊风险监管部和审慎政策部组成。三、我国金融监管体制的调整随着全球金融自由化的发展和全球范围内金融混业经营的趋势,加入WTO后,为有效解决混业经营条件下对金融机构的并表监管问题,需要进一步改革我国的金融监管体制。借鉴世界各国选择金融监管体制的实践,我国金融监管体制可供选择的改革模式主要有两种。第一种模式:保持现有金融监管的制度结构,对于不同金融机构之间的业务交叉,可通过加强不同监管主体之间的协调来解决并表监管问题。在实践中还可以实行以一家监管机构为主的做法,来应付金融业务多样化的监管需要。世界上不少国家目前选择的是此类金融监管模式。第二种模式:顺应混业经营统一并表监管的需要,成立一家超级金融监管机构,从而独自、全面、有效地对业务广泛的金融机构的整体情况加以监控。这是现阶段金融监管体制选择的新趋势。从以上两种模式比较来看,第一种缺陷越来越明显。第二种模式虽然有利但对基础设施的要求很高。因此,中国金融监管体制的改革应逐步进行。短期内,考虑到国内分业经营的现状以及信用评级和外部审计尚未达到一定的水平,金融监管的基础设施还跟不上等情况,现阶段仍应坚持分业监管的金融监管体制,重点是改善金融监管的基础条件,加强金融监管机构的沟通与合作,以实现综合监管。11建立信息交流制度,加快监管方式和手段电子化的步伐,并在此基础上构建一个为各监管机构共用的金融信息平台,将人民银行、银监会、证监会、保监会与国内银行、证券、保险等金融机构之间进行联网,实现风险监测的电子化、规范化、程序化,分析各类金融机构业务经营状况的变化,提高对金融风险的预见性、针对性和快速反应能力,提高监管水平。这是因为随着混业经营的发展和各业相互融合程度的加深,金融信息的复杂性提高并呈现出/综合化0趋势,各监管机构只有在能够及时、准确并完整

24地获得相关金融信息的条件下才可能实施有效的金融监管,而且伴随着金融风险的扩散速度日益加快,信息的获得和真实性显得越来越重要。因此,有必要建立一个公共的金融信息处理中心,由其充当整个金融监管体系的信息中心,其接收信息的一端设在各金融机构和相关经济部门,专门负责金融信息的收集、甄别、整理和分类打包,另一端则将经加工处理后的信息供各监管机构随时调用,从而通过降低信息不对称的程度,提高对突发事件的反应速度和处理能力。21加快由机构监管向功能监管的转变。随着综合性金融集团的兴起和金融创新业务的不断涌现,对金融机构及其业务的划分已不能再沿用以前的标准。对金融集团内各子机构的监管如何协调、对整个集团的系统风险如何从整体上把握、对某一项新的综合性业务如何设计科学的监管标准和具体的监管措施等等,都需要新的监管模式进行协调。功能性监管要求无论银监会、证监会、保监会,国内监管还是跨国监管,都应按照金融机构的功能来划分监管对象,保证监管的独立性。由此,金融监管机构可以实现跨机构的监管,从而保证监管的有效性。而且,功能性监管还可以有效解决金融创新给金融监管提出的新问题。31加强三大监管机构之间的协调监管能力和共同行动能力,积极创造条件,最终向统一监管过渡。应加强银监会、证监会、保监会金融监管联席会议制度,定期就监管问题进行磋商,交流监管信息,针对金融监管的/真空0及时采取相应措施,划分各金融监管机构的职责范围,协调各监管机构的权力冲突,以及对金融创新业务划分监管归属等,从整体上降低监管成本,提高监管效率。长期来看,根据国际金融发展的新趋势,结合我国加入WTO后金融业混业经营对金融监管的新要求,我国的金融监管应逐步走向/混业经营、统一监管0的金融监管体制。对于如何由分业监管的监管体制转变为统一监管体制,以及在统一监管体制下应采用何种组织结构还有待于进一步研究。目前,国际上主要有三种模式:英国模式,即由金融监管服务局(FSA)作为单一监管机构负责对银行、投资公司、保险公司、住房信贷机构的审批和审慎监管,以及负责对金融市场、清算和结算体系的监管;澳大利亚模式,即由澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管,而由澳大利亚证券和投资委员会负责日常业务经营监管,包括信息披露、客户保护、金融咨询及市场经营的统一性等;美国模式,即保留原有的分业监管机构,主要有美联储、货币监理局、联邦存款保险公司三大联邦级监管机构和各州监管机构负责对银行业的监管,由美国证券监督管理委员会负责对证券业的监管,而对金融控股公司的监管和协调各分业监管机构的责任则由美联储承担,严格说来,这是一种分业监管与统一监管相混合的模式。我国究竟应采取哪种模式,笔者认为应采取英国模式即由单一金融监管部门对国内所有金融机构进行统一监管。统一监管是国际金融监管体制的发展趋势。我国可以考虑由中央银行统一对国内所有金融机构、金融市场进行监管。中央银行可以按照功能监管模式下设几大监管部门:银行监管部(负责对商业银行、信用社等存款性金融机构的监管)、复杂金融机构监管部(负责对金融机构的证券、保险、期货、资产管理等业务实施监管)、审慎政策部(负责制订解释实施对金融机构资本金标准和审慎性政策)。也可以在中央银行下设金融监管委员会或独立设置金融监管委员会,由金融监管委员会统一对国内金融机构和金融市场进行监管。