张国庆《公共政策分析》笔记和课后习题详解(第四章 公共政策的主体与权力)【圣才出品】

1 / 38 十万种考研考证电子书、题库视频学习平台 圣才电子书 www.100xuexi.com 第四章 公共政策的主体与权力 4.1 复习笔记 一、公共政策主体的概念 1．公共政策主体的含义 公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。公共政策主体应当是自觉地从事认识公共政策、能动地参与政策过程的人。这里的人既可以指个体，也包括群体。 2．公共政策主体的分类 （1）以主体是否具有公共权力为标准，可以将公共政策主体分为官方主体和非官方主体，或者称之为权力主体和非权力主体。 ①詹姆斯·安德森认为，“官方的政策制定者”包括：国家的立法机关、行政机关、行政管理机构、法院。决策过程的“非官方的参与者”包括：利益团体、政党、作为个人的公民是政策产品的主要生产者和供给者，当然，在中国，执政党无疑也是官方主体。非官方主体还有利益集团、智囊团和大众传媒。 ②查尔斯·琼斯，他曾根据政府提案的来源，将公共政策主体划分为政府内部主体和政府外部主体两大类，前者包括行政长宫、一般官员、咨询者、研究机构、议员及其助手；后者包括利益集团、行业协会、委托人团体、公民团体、政党和大众传媒。 （2）以主体在政策运行的不同阶段所发挥的功能为标准，可以将公共政策主体分为政策制定主体、政策执行主体、政策监控主体和政策评估主体。 ①政策制定主体。指感知、处理政策信息，拟定、选择政策方案的组织或个人，包括信息、咨询和决策三个主体子系统。 2 / 38 十万种考研考证电子书、题库视频学习平台 圣才电子书 www.100xuexi.com ②政策执行主体。指将政策方案付诸实践以解决实际政策问题的组织或个人。根据政策执行者的态度，还可以将执行主体进一步划分为：主体型主体与滞看型主体，前者是指执行人员能将政策计划及时贯彻，使政策落到实处，后者则迟迟不能将政策付诸实施；忠实型主体与折扣型主体，前者就原原本本地按照政策精神，采取有效途径实现预定目标，而后者就随意性较强，造成预定目标不能完全实现。 ③政策监控主体。指为确保政策的合法性和有效性，对政策的制定与执行进行监督和控制的组织或个人。 ④政策评估主体。指对政策效果、效益、效率等方面进行分析判断的组织或个人，也可以将其进一步细分为体制内评估主体和体制外评估主体。 （3）以主体参与政策过程的方式与程度为标准，可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体。 ①直接主体。指那些获得法律授权，享有法定权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人或组织，包括国家机关、政治领袖等； ②间接主体。指那些虽然并不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人或组织，主要包括政党、利益集团，大众传媒，智囊团和公民。 （4）以法权序列为标准，可以将公共政策主体分为三大类，即国家公共法权主体、社会政治法权主体以及社会非法权主体。 ①国家公共法权主体。指居于法律规定的权力地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构或个人。同时，政府领袖以及他们的高级助理人员（幕僚）也应该是“准公共法权主体”。 ②社会政治法权主体。指那些虽然得到法律认可和保护参与了政策过程，但它们自己并不拥 3 / 38 十万种考研考证电子书、题库视频学习平台 圣才电子书 www.100xuexi.com 有合法权利做出具有强制力的政策决定的社会行为主体，主要包括：政党、利益集团和公民。 ③社会非法权主体。指那些目的不在于参加公共政策制定，但在需要的时候能够对政策的实行施加强有力影响的团体，主要包括大众传媒、非正式组织以及秘密团体、比如黑社会等非法组织。这类非法权主体多以经济利益为目的，通过一些具有隐蔽性的幕后活动，来影响掌握实际决策权的官员。 二、公共政策主体的构成 1．立法机关 （1）立法机关作为社会公共权威的载体，它所制定的法律是公共政策的重要组成部分，而且具备了其他政策所没有的普遍化和稳定性的特征。 （2）在西方国家，立法机关就是代议机关，一般被称为国会、议会等。由于西方发达国家太多实行三权分立的政治体制，因此立法机关在制定法律时，往往会受到其他机关的牵制，即所谓的“制约与平衡”。在我国，立法机关也是权力机关，即各级人民代表大会及其常委会。现行宪法明文规定，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，拥有最高立法权、最高任免权、最高决策权和最高监督权。这些权利使得立法机关在我国的公共政策主体系统中居于很高的法律地位，但其现实作用还有待加强。 2．行政机关 （1）在当今社会，公共政策的广泛性和复杂性日益突显，法律几乎没有可能对所有的政策领域进行预先规定，因此需要行政机关通过法律之外的政策来弥补法律条文的不足。同时，为了规范化管理的需要，行政机关也是法律议案的主要提出者之一。这些议案往往是针对一些经常性的公共事务而制定的，而对于大量的例外事务，由于没有既定的规范可以遵循，则交由行政首长个人去做出决断，当然相应的责任也应由首长个人承担，这就是多数国家实行 4 / 38 十万种考研考证电子书、题库视频学习平台 圣才电子书 www.100xuexi.com 的行政首长负责制。 （2）在发展中国家，美国学者德罗尔指出，行政部门在政策制定中所拥有的权力和影响比发达国家更大，这是因为发展中国家并未形成专业的文官制度，韦伯意义上的官僚制还不成熟，导致行政部门具有更加集中的决策权。 3．政治领袖 （1）政治领袖的层次 从公共政策这个角度来说，各层次的政治领袖可以成为政策的主体，只不过处于不同的层级和含义的领袖所发挥的主体作用会有所不同。 （2）精英主义理论认为，公共政策反映的不是大众的要求，而是精英人物的价值观，掌握大权的不过是很少数的人，而且精英在一定程度上控制着议事日程。这些少数精英的价值取向又会进一步集中到政治领袖人物的身上，至少在对外表达上，领袖人物是政府或者政党的人格化身，代表政府或该党阐明政策立场。从这个角度来说，政治领袖是具有公共法权的政策主体。 （3）在行政机关中，由于大多数国家实行的都是行政首长负责制，因此政府首脑对政策方案的选择往往起着最后拍板的作用，当然政府领袖应该习惯于对自己的决定负起实际的责任。与政府领袖不同，由于政党组织内部一般实行少数服从多数的决策机关，在投票决策的时候，政党领袖也只有一票，显然就不能像政府领袖那样直接决定政策。在西方议会制国家，多数党领袖同时就是政府首脑，这种情况下，政党领袖扮演了双重角色，既是间接政策主体又是直接政策主体。 4．官僚集团与公务员 （1）利益集团 利益集团是指因相同或相近的利益而走到一起的一群人。这群人为了他们的共同利益而力图 5 / 38 十万种考研考证电子书、题库视频学习平台 圣才电子书 www.100xuexi.com 参与并影响政治，以期取得对他们有利的政策支持。在现代社会，利益分化是一个客观事实，各利益主体为了满足和实现各自的利益，要求平等地参与国家政治生活，这也决定了它们是公共政策重要的间接参加者。 （2）利益集团在西方国家作为公共政策主体的作用 在西方，多元利益集团的存在被认为是民主的一种形式，比如在美国，绝大多数人口都归属有组织的利益集团，虽然他们个人并不一定直接参与公共政策，但他们可以影响利益集团的决策。利益集团影响公共政策的途径是多种多样的，包括院外游说、政治宣传、民意测验、游行集会等。一般说来，利益集团参与政策过程在某种程度上有助于决策的民主化与科学化。 5．司法机关 法院可以利用司法审查权限限制立法与行政部门的权力，并且通过案件的审判参与公共政策的制定。 6．政党 （1）执政党 ①在西方国家，执政党虽然能对公共政策产生很大的影响，但它并不能直接制定公共政策。政党一般是在赢得行政首长的选举，获得尽可能多的议席，然后再利用公共权力来影响公共政策。因此，西方国家的执政党不能归为严格意义上的公共法权主体。 ②在中国，执政的中国共产党无疑是具有国家公共法权的政策主体，其权力是由宪法予以确认和保障的。在很多情况下，主要表现是党的红头文件。虽然执政党的意志也要通过立法程序，经由人大或其常委会通过方能成为法律和政策。但实际过程中在一些地方和部门的确存在党政不分、以党代政的状况，相应带来了职责不清、决策失误等负面影响。 （2）非执政党 ①在西方国家，非执政党也叫做反对党或在野党（一般将最大的在野党称作反对党）。在野 6 / 38 十万种考研考证电子书、题库视频学习平台 圣才电子书 www.100xuexi.com 党的政策纲领和政策主张虽然不能成为公共政策，但在野党的合法存在本身就是一种制约和监督力量，它能够通过对执政党的监督、批评，迫使执政党最大限度地考虑自己所代表的利益。另外，这些非执政党也是很大一部分人的利益代表，它们的存在对政策过程的各个环节都构成了一种张力。 ②在我国，不存在反对党或在野党，非执政党被称为“参政党”。我国目前有八个民主党派，它们都是与执政党密切合作的参政党。共产党与其他八个民主党派友好合作的前提是，各民主党派承认和接受中国共产党的领导，并且以四项基本原则为共同的政治基础。我国的参政党与西方国家、乃至一般意义生的政党之间的本质不同在于我国的民主党派不以获取公共权力和执政地位为目标。 7．智囊团 （1）官方智囊团。它们一般隶属于政府部门或执政党，直接反映了政府对一项政策的态度与立场。这些官方智囊团的作用是为政策的正常、合理、合法的运行提供必要的智力支持和技术保障，它们容易获得有关的信息资料，研究结果也容易被采纳，但其局限性在于必须要受制于决策部门的意见，有时甚至还会偏离客观。 （2）半官方政策研究组织是指主要受政府资助，同时也具有相对独立性的政策研究机构。其功能在于，提供政策咨询，协调政策活动，配合宣传教育。 （3）民间智囊库是指由民间创立，经费来源于基金会、公司企业或私人捐款，具有较强的自主性与独立性的研究机构。这些智囊组织虽然不直接参与政策过程，但它们的行动对公共政策的影响是显而易见的。正是由于这些民间智囊团的独立性，它们的研究往往更能反映真实、普遍的状况，因而在某些情况下也能得到决策部门的重视。 8．利益集团 （1）利益集团相关内容