[动车追尾事故应急处理引发的法律思考]高铁撞车事故始末

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[动车追尾事故应急处理引发的法律思考 ]

高铁撞车事故始末

2011 年7月23日20点34分，甬温线永嘉站至温州南站间，北 京南至福州d301次列车与杭州至福州南d3115次列车发生严重的追 尾事故，造成40人死亡，200多人受伤。事故发生后，包括互联网 在内的各种舆论机器全力发动，将这一场惨烈事故的生死救援实时呈 现在了全世界面前，继而引发了一场充斥着质疑与声讨的舆论大战。 在这一场“互联网大战铁老大”的口水战中，压抑多年的对立情绪固 然需要释放，而暴露出来的法律问题更应予以探讨。唯有如此，前车 覆辙方能真正成为后车之鉴。而如此先进的动车为何会发生如此低级 的事故不妨留待未来的技术裁断与道德审判，本文仅就“ 7.23 ”事故 应急处理引发的几个法律问题进行一次检讨。

一、“7.23 ”事故暴露了铁路事故应急救援立法价值序位错乱

“ 7.23 ”事故发生后不到36个小时，甬温线就奇迹般地恢复通

车。然而铁路部门的抢修速度这次并没有赢得民众的赞扬， 反而招来

了舆论的猛烈围攻：究竟是通车重要，还是救人重要？实事求是地讲，

在不妨碍救人与调查取证并确保同类隐患已经得以排除的前提下， 抢

修通车当然是越快越好，毕竟中国的铁路承担着全世界最为繁忙的运 输重任。然而问题就在于，这次抢修通车看来的确是妨碍了救人和调 查取证，否则就不会出现特警队长邵曳戎抗命坚持原地救援以及小女 精品资料欢迎阅读

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孩项炜伊最终获救的所谓“生命奇迹”一事了。在通车的压力和救人 的可能之间，为什么铁道部会倾向于前者而不是后者？在 “以人为本” 已成为全社会普遍共识的今天，铁道部如此巨大的思维惯性究竟从何 而来？

2007 年9月1日施行的《铁路交通事故应急救援和调查处理条 例》（以下简称《应急救援条例》）是目前铁路部门开展事故应急救援 的主要法律依据。该条例第 6条规定：“事故发生后，铁路运输企业 和其他有关单位应当及时、准确地报告事故情况，积极开展应急救援 工作，减少人员伤亡和财产损失，尽快恢复铁路正常行车。 ”同时第 19条又规定：“事故造成中断铁路行车的，铁路运输企业应当立即组 织抢修，尽快恢复铁路正常行车。”从《应急救援条例》的规定可以 看出，“救人”和“通车”其实是铁路事故应急救援的两大价值目标。 不过认真研读条文，我们依然可以得出一个不过分的判断： 铁路应急 救援的真正重心确实在于“通车”而非“救人”。因为从立法技术上 看，在确认条例立法价值目标的第 6条规定中，“减少人员伤亡”前 面并没有冠以“最大限度”之类的定语，且后面没有再出现过。而“恢 复铁路正常行车”的前面却被冠以“尽快”的定语，且在第 19条的 规定中再次得到强调。可见“通车”在《应急救援条例》的价值序位 中的确要优于“救人”。其实这种价值序位的渊源可以追溯到《应急 救援条例》的上位法-《铁路法》。1991年5月1日施行的《铁路法》 第57条规定：“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当按照国务院和 国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理，并及时恢复正常 行车，任何单位和个人不精品资料欢迎阅读

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得阻碍铁路线路开通和列车运行。 ”令人惊 诧的是，对于发生事故后应该先救人的问题， 《铁路法》居然没有规 ^定。

为了进一步求证这一问题，笔者查阅了 2006年1月颁布的《国 家处置铁路行车事故应急预案》（以下简称《铁路应急预案》），发现 预案的四项工作原则中，第一项就是“救人” -“坚持以人为本。以 保障人民群众生命财产安全为出发点和落脚点， 最大限度地减少行车 事故造成的人员伤亡和财产损失。”第二项才是“通车”-“尽快恢复 运输。分秒必争，快速抢通线路，尽快恢复通车和运输秩序。 ”如果

从字面上看，该预案好歹是把“救人”放在了第一位。然而当笔者同 时查阅了《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家处置城市 地铁事故灾难应急预案》、《国家海上搜救应急预案》以及《国家安全 生产事故灾难应急预案》之后，才发现事情并不像字面上表现得那么 简单。在这些同样是国家级的应急预案中， 所有预案都无一例外地将 “救人”放在了工作原则的第一位，同时所有预案都无一例外地没有 任何关于“尽快通车”、“尽快通航”或“尽快生产”的工作原则。比 如在最可比较的《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》中，四项工 作原则分别是：“以人为本、科学决策”、“统一指挥、分级负责”、“属 地为主、分工协作”、“应急处置与日常建设相结合、有效应对”，根 本就没有“尽快通车”的要求，更别提什么“分秒必争”了。真是不 比不知道，一比吓一跳。其实不用说都知道，不管是飞行事故还是地 铁事故，尽快恢复通航、通车一定也是运营方十分重要的诉求，然而 在应急预案中，这一诉求基本上只能靠边站。唯独在铁路事故的应急 预案中，“通精品资料欢迎阅读

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车”原则就如同d301次列车一样，以“分秒必争”的赶 超精神紧紧跟随着如蜗牛爬行的“ d3115次列车”-“救人”原则， 终于在众目睽睽之下发生了严重的“追尾”事故。动车的追尾事故或 许真的是“天非时、地不利、人失和”的偶然之过，然而应急救援价 值序位的追尾事故则是铁路封闭式王国多年来人文精神缺失的必然 之祸。铁路部门乃至于立法部门唯有深刻反省，站在“以人为本”的 科学发展观高度认真重估应急救援的价值序位，方可避免再次落入

“价值追尾”的尴尬之中。

二、“7.23 ”，事故的应急救援程序存在着诸多瑕疵

除了应急救援价值序位错乱之外，“7.23 ”事故的应急救援程序

也存在着不少的瑕疵。

首先，应急救援程序的启动与终结缺乏明确的公开宣告。根据《应

急救援条例》的界定，造成 30人以上死亡的事故为特别重大事故。 因此“ 7.23 ”事故发生后，必须依据《铁路应急预案》，由铁道部报 请国务院启动或由国务院授权铁道部启动i级响应行动。进人应急状 态后，铁道部应急指挥小组代表铁道部全权负责行车事故应急协调指 挥工作，调度救援力量，封锁事故区间。应急结束后，按照“谁启动、 谁结束”的原则，宣布应急结束。这些规定表明，由于应急救援本质 上是一种紧急状态，涉及到了资源的紧急调度和权利的临时性限制， 因此其程序的启动与终结必须依法向公众做出明确宣告。 然而在这一

点上，“ 7.23 ”事故的应急救援并没有做到。事故发生后，公众第一 精品资料欢迎阅读

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时间接收到的信息不是应急程序的依法启动，而是领导人的批示和重

视。尽管后者同样重要，前者依然不可或缺，因为这是一个法治社会 处理公共事务的基本程序之一。在随后的几天时间里，应急救援程序 究竟在何时结束，更是“神龙见首不见尾”。实际上《铁路应急预案》 的规定本身就含含糊糊，该预案的第 4.12 “应急结束”是这样写的：

“当行车事故发生现场对人员、财产、公共安全的危害性消除，伤亡 人员和旅客、群众已得到医疗救护和安置，财产得到妥善保护，列车 恢复正常运输后，经现场救援指挥部批准，现场应急救援工作结束。 应急救援队伍撤离现场，按‘谁启动、谁结束’的原则，宣布应急结 束。”从字面上分析，似乎恢复通车应该是结束救援的标志。可是

“ 7.23 ”事故恢复通车仅仅用了 36个小时，随后救援队伍还在现场

处理了好几天。在一片忙乱之中，根本就不知道究竟什么人在什么时 间什么地点宣布过应急救援程序终结。 程序的生命在于公开，否则就 难免各种推测的暧昧。从混沌不清的实际效果来看，即便本次应急救 援中铁道部的确宣布过应急救援程序的开始和结束，也至少说明了铁 道部并没有意识到法定程序的重要性而充分利用各种现代媒介对公 众做出清晰的宣告。

其次，“条块合作”的应急救援指挥体系不够统一和协调。“7.23 ” 事故的应急救援出现了许多“无头公案”和“乌龙球”。比如媒体曾 广泛报道，为了及时恢复通车，铁路部门要求把事故车吊下铁轨再清 理，结果温州特警队长邵曳戎抗命不遵， 坚持原地救援并最后救出小 女孩项炜伊。然而7月29日铁道部有关负责人在答新华社记者问时， 精品资料欢迎阅读

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却矢口否认了这一 “指控”，认为铁路部门始终是把救人放在第一位，

正是由于铁路部门的坚持，才使得项炜伊最终获救，救援工作结束前，

铁路部门指挥人员从未宣布过“停止搜救” 。［1］由于事发突然，现场

混乱，再加上这种“内部打架”的事情也不可能对簿公堂，因而此事 要想求得法律上的真实恐怕还需时日。然而这一件典型事件暴露出了 我国当前铁路事故应急救援指挥体系的一个重要问题 -条块分割。《铁 路应急预案》规定，国务院或国务院授权铁道部成立非常设的国家处 置铁路行车事故应急救援领导小组，铁道部成立铁路行车事故应急指 挥小组，下设行车事故灾难应急协调办公室。这种“领导小组 -指挥

小组-办公室”的指挥体系是典型的中国式指挥体系。不过由于铁路 一旦出事还会涉及地方，因此《铁路应急预案》同时又规定，事发地 省级人民政府成立现场救援指挥部，具体负责事故现场群众疏散安 置、社会救援力量支援等方面的现场指挥和后勤保障工作。这就是中 国铁路事故应急救援的“条块合作”模式，其初衷并无不妥。然而在 实际运作中，条块合作虽是主流，条块分割痼疾难消。其实， 《铁路

应急预案》本身就充满了这种矛盾。该预案第 4.4 “指挥和协调”一 方面规定，铁道部应急指挥小组代表铁道部全权负责行车事故应急协 调指挥工作，另一方面又规定，现场救援指挥部根据铁道部应急指挥 小组的授权，统一指挥事故现场救援。由于现场救援指挥部是事发地 省级人民政府成立的，因此从字面上理解这一指挥体系应该是“铁道 部授权地方政府统一指挥”。然而《铁路应急预案》第 4.5 “紧急处 置”中又规定，现场处置主要依靠事发地铁路运输企业应急处置力量。 精品资料欢迎阅读

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在随后的规定中，指挥主体更是混乱，一会儿是“指挥小组” ，一会

儿是“现场救援指挥部”，一会儿是“地方政府”。在第4.11 “信息

发布”中，居然又把信息发布的主体直接规定为“铁道部或被授权的 铁路局”。从中国的立法潜规则来看，《铁路应急预案》无疑应该是铁 道部主导编写的，因此行文之中完全可以看出铁道部既想借助地方力 量又想掌控指挥权的复杂心态。这使得地方成立的所谓“现场救援指 挥部”被半架空，地方政府“出人卖力”是必须的， “统一指挥”那

是不可能的。在这种条块分割的指挥体系之下，信息混乱、现场忙乱 乃至于“邵曳戎抗命”也就是偶然中的必然了。其实从立法技术上看， 指挥体系的问题完全可以处理得更好。比如将“现场救援指挥部”由 地方政府成立改为由国务院责令铁道部和地方政府共同成立， 然后赋

予“现场救援指挥部”全权，在应急程序启动之后，一切有关的资源 调度、救援决策、信息发布均出于此。待应急程序结束后，再正式撤 销现场救援指挥部，条块之间重新各归其责。指挥体系若能如此，即 便不能包治百病，相信也不致于会出现“ 7.23 ”事故救援中层出不穷 的混乱与扞格了。

三、“7.23 ”，事故应急救援中的证据保全意识十分淡薄

“ 7.23 ”事故发生后，媒体广泛质疑的另一问题就是认为铁道部

“掩埋车头，销毁证据”。7月24日晚上，针对媒体的这一疑问，铁