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我国水生态补偿财政制度创新研究

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前沿　

２０１５．１８中国水利　

我国水生态补偿财政制度创新研究　

张康波　

（水利部安全监督司，１０００５３，北京）　

摘要：研究建立效率更高、资源配置更优的水生态补偿新政策对于建设水生态文明具有重要意义。将国外的　横向转移支付经验与水利部流域机构的独特管理体制相结合，进行制度创新，构建了水生态横向转移支付制　

度；通过设立水生态补偿税，实现流域上下游共同但有区别的水生态保护责任。　关键词：水资源；生态补偿；政策；创新　

Ｉｎｎｏｖａｔｉｖｅ　ａｐｐｒｏａｃｈｅｓ　ｆｏｒ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ／／Ｚｈａｎｇ　Ｋａｎｇｂｏ　

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｔｕｄｉｅｓ　０ｎ　ｎｅｗ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｈｉｇｈ——ｅｆｆｉｃｉｅｎｔ　ａｎｄ　ｏｐｔｉｍｉｚｅｄ　ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ａｒｅ　ｏｆ　ｇｒｅａｔ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ　ｔｏ　ｂｕｉｌｄ　ｗａｔｅｒ－ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ．Ｉｎｎｏｖａｔｉｖｅ　ａｐｐｒｏａｃｈｅｓ　ｔｈａｔ　

ｉｎｔｅｇｒａｔｅ　ｈｏｒｉｚｏｎｔａｌ　ｔｒａｎｓｆｅｒ　ｐａｙｍｅｎｔ　ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄ　ｆｒｏｍ　ａｂｒｏａｄ　ｗｉｔｈ　ｓｐｅｃｉａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｆｉｖｅｒ　ｂａｓｉｎ　

ａｕｔｈｏｒｉｔｉｅｓ　ｏｆ　Ｍｉｎｉｓｔｒｙ　ｏｆ　Ｗａｔｅｒ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ａｒｅ　ａｄｏｐｔｅｄ．Ｄｕｅ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ－ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｔａｘ，ｔｈｅ　ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒｓ　ｕｐｓｔｒｅａｍ　ａｎｄ　ｄｏｗｎｓｔｒｅａｍ　ｓｈａｌｌ　ｈａｖｅ　ｃｏｍｍｏｎ　ｏｂｌｉｇａｔｉｏｎｓ　ｔｏ　ｐｒｏｔｅｃｔ　ｗａｔｅｒ　ａｎｄ　ｅｃｏｌｏｇｙ　ｂｕｔ　

ａｌｓｏ　ｓｈａｒｅ　ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉａｔｅｄ　ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｗａｔｅｒ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ；ｅｃｏｌｏｇｙ；ｐｏｌｉｃｙ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ；ｃｒｅａｔｉｏｎ　中图分类号：Ｘ１７１．４　文献标识码：Ｂ　文章编号：１０００—１１２３（２０１５）１８—０００３—０４　

水生态补偿制度是水生态文明　

建设的重要制度保障。水生态系统服　务功能，具有非排他性和非竞争性特　

点，属于公共物品。这种公共物品属　

性．决定了水生态补偿机制必然要以　配置公共资源的财政政策为主要工　

具。目前，我国水生态补偿机制尚处　在研究和探索阶段。现行与水生态补　

偿有关的财政政策可以分为两类．一　类是生态补偿前端财政政策。即惩罚　

生态破坏者．筹集生态补偿资金的财　政收入政策工具．主要包括税收、生　

态保证金和生态补偿收费等；另一类　是生态补偿后端财政政策，即奖励生　

态保护者、补偿环境污染受害者、配　置生态补偿资金的财政支出政策工　

具，包括财政转移支付、财政投资和　税收优惠等。这些财政政策都为我国　水生态建设和保护发挥了重要作用。　

在继续用好现有财政政策的基础上．　结合我国水资源管理实际和水生态　

收稿日期：２０１５—０６—１９　作者简介：张康波。处长。高级工程师。　补偿特点，尽快研究建立针对性更　

强、效率更高、资源配置更优的水生　态补偿新政策对于建设水生态文明　

具有重要意义。　

一、建立财政横向转移支　

付制度　

从财政转移支付的方向来看，政　府财政转移支付可分为上级政府对　

下级政府的纵向转移支付和没有上　下级关系的政府之间的横向转移支　

付。我国目前的财政转移支付都是纵　向转移支付，横向转移支付制度还没　

有建立起来。　１．建立横向转移支付制度的必　

要性　

我国采取的是单一制国家结构　

形式，经济体制和税收财政体制都是　按照自上而下的思路进行设计的，多　

年来一直运用的是纵向转移支付模　式，主要目标是平衡地区间财政收入　的差异，体现的是公平分配的功能。　

随着我国工业化和城镇化的快　速推进，社会经济发展将更加受到资　

源和环境的约束。水循环的自然规律，　

决定了流域上下游、左右岸的水生态　关系最密切、利益冲突最直接。从提高　

行政效率、资金使用效率和优化资源　配置的角度来看，横向转移支付在协　

调生态关系密切的流域上下游、左右　岸地区之间的利益冲突上将显得更直　

接、更有效。但往往这些地区没有上下　级隶属关系，缺乏横向沟通和协调机　

制，即使有横向转移支付的设想，由于　种种原因也难以顺利实施。导致水生　

态破坏严重、水环境污染难以遏制。因　

此，建立可操作性的水生态补偿横向　转移支付制度显得非常迫切．它不仅　

可以有效解决地方财力与生态保护任　

务不匹配的问题．而且可以进一步强　化中央对全国生态建设和环境保护工　

作的调控能力，更好实现国家生态文　

３一　前沿　

ＣＨＩＮＡ　ＷＡＴＥＲ　ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　２０１　５．１　８　

明建设的宏观目标。　

２．　德国政府由联邦政府、州政府和　

地方政府三级组成，其财政层次也相　应分为三级财政。由于联邦政府财力　

集中程度较低，全国财力分配相对比　较分散，因此，政府通过纵向和横向　

两个方向的财政转移支付制度来实　现全国财力的均衡。一是纵向转移支　

付。联邦对州进行的转移支付主要是　

通过共享税、税收返还、联邦补贴等形　式实现。其中不乏消除各州之间贫富　

不均的制度设计，其特点是依法按计　算公式分配。二是横向转移支付。这项　

制度是在各州之间进行财政转移支　付，即财力强的州拿出部分财政收入　

“捐给”财力弱的州，其资金来源有两　种，～种是预留增值税的２５％，另一种　是财力强的州按横向平衡机制将部分　

税金直接划给财力弱的州。德国州际　

的横向财政平衡是在联邦法律规范和　联邦财政部主持下实施的．并非州与　

州之间的自主自愿的授受行为。　德国的财政转移支付有两个突　

出特点：一是纵横结合的财政转移支　付方式。消除了各个地方的贫富差距，　

有效解决了生态环境保护者与受益者　

之间产生的成本和收益不对称问题，　促进了地区基本公共服务均等化。二　

是财政转移支付的系数是由立法机构　而不是某个行政部门或者个人确定　

的，而且转移支付的基本原则、具体目　标和实施范围等也都由法律来严格确　

定，严格按照非人格化方式管理。在具　体实施过程中，从生态补偿的资格申　

请、参与生态措施的认定、监测实施过　程与结果。以及补偿资金的发放等各　个环节都界定的非常清晰。　

３．横向协调机制　

从新安江流域水环境补偿试点　

横向转移支付等实践来看．受我国纵　向行政管理体制的影响．在没有上下　

级隶属关系的政府之间实施横向转　移支付困难重重。包括补偿条件、补　

偿标准、资金支付、监督实施等一系　

一４　列问题都很复杂。现实可行的途径　是．将横向补偿方式转化为纵向管　

理．提高可操作性。即将转移支付资　

金先上缴给双方的共同上级机构，协　

议实施后。再由上级机构将资金下拨　给生态效益提供方。　我国有七大流域机构，是水利部　

的派出机构。它们虽然不是一级政　

府，但其具备的独特优势，是承担水　生态横向补偿纵向管理较为合适的　

机构。一是流域机构是代表水利部在　流域行使水行政管理职责，指导地方　

水行政管理工作．具有公平公正的地　

位，是转移支付双方可信赖的“上　级”：二是流域机构是河流的代言人，　

对河流生态总体状况、水量水质变化　趋势、水生态服务功能价值等最为了　

解。具备指导水生态补偿工作的能　力：三是流域机构具备完善的水量、　

水质监测等技术手段．便于监督水生　态补偿活动的实施，协调横向转移支　

付中的各种矛盾。　

流域机构在水生态横向转移支付　中的主要职责，一是提供技术支持，运　

用可靠的技术手段，监测水量、水质、　水温、泥沙和水文过程等指标，界定水　

生态补偿的初始条件和补偿实物量　等：二是实施横向转移支付，在双方达　

成横向补偿协议后，受益方先将资金　“上缴”给流域机构，协议实施后。流域　

机构再将资金“下拨”给生态效益提供　方，从而Ｊｌ￣ｔＪ完成横向转移支付过程：　

三是协调和监督．帮助双方协调生态　补偿初始条件、补偿标准和支付条件　

等问题，对水生态补偿活动进行监督，　保证横向转移支付顺利实施。　

４．适用范围　

水生态补偿的横向转移支付主要　

适用于跨省界流域、城市饮用水源地、　辖区小流域、资源开发造成的水生态环　

境补偿。而对于国家重要生态功能区的　

水生态补偿，则主要由纵向转移支付、　财政投资和生态税费等政策来实现。　５．补偿标准　

水生态补偿的实质是水生态与　环境保护经济外部性的内部化，是水　

生态产品供给者生产成本与发展机　

会成本得到补偿的过程。因此，水生　

态补偿的标准，不仅要补偿生态建设　和保护的额外投资成本，还要补偿牺　

牲的发展机会成本。补偿标准的确　定。具体可分为３个步骤：　

①测算生态建设和保护的额外　

投资成本。根据水生态补偿的具体情　

况，可分别选用或综合运用成本代价　

法和效益价值法来核算。成本代价　法，就是核算清楚水生态保护的各项　

成本投入之和：效益价值法，就是从　满足需求的目标状态下，核算出水生　

态系统服务功能的价值。　

②增加相关调整因素，作为发展　

机会成本。我国幅员辽阔，各地区自　

然条件和社会经济发展水平差别很　大，面临的主要矛盾各不相同。如地　

广人稀的青海草原地区面临因保护　生态而难以脱贫的困境、华东地区面　

临经济发达而水污染严重的问题，因　

此，在测算生态建设和保护的额外投　资成本的基础上，增加一些因素作为　

调整系数，反映因生态效应生产而导　致的人民生活水平下降程度和由此　

造成的经济发展机会成本。比如增加　各地区人均ＧＤＰ和增长率调节系数，　对由于提供生态功能导致的人民收　

入水平下降程度给予一定的补偿：增　

加生产生态效应的国土和河流面积　调节系数。弥补该区域范围内社会经　济发展的机会成本：增加生态功能区　

划调节系数．缩小四大功能区的经济　

差距：增加生态功能区农牧民数量调　节系数，弥补禁止开发、限制开发生　

态功能区内的农牧民因生态保护而　做出的牺牲等。　

③双方协商确定最终的补偿标　

准。在测算清楚生态建设和保护的额　外投资成本基础上，再考虑各地区的　

相关影响因素的调整系数，作为发展　机会成本，就可以计算出符合各地区　

实际的水生态补偿标准的大致范围。　

双方可再根据财力状况、资源的紧缺

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我国流域水生态补偿的立法问题及建议

我国流域水生态补偿的立法问题及建议

第２期　２０１１年　陕西青年职业学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈａａｎｘｉ　Ｙｏｕｔｈ　Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　ＮＯ．２　２Ｏ１１　

【法制与社会】　

我国流域水生态补偿的立法问题及建议　

高明侠　

（西安交通大学法学院，陕西西安７１００４９）　

摘要：作为一种环境管理经济手段，流域水生态补偿对实现水资源可持续利用具有重要意　

义。我国流域水生态补偿的立法存在着没有国家层面专项立法、地方立法不一且差距较大　

等问题。为保护流域水生态和水环境，我国急需针对流域水生态补偿进行国家层面专项立　法，并深刻认识流域水生态补偿的经济手段性质及其在流域水生态保护中的地位，推动地方　

流域水生态补偿立法。　

关键词：流域；水生态；补偿；地方立法　中图分类号：Ｄ９２２．３６　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７４－２８８５（２０１１）０３—７７—０４　

水是自然生态系统的重要组成部分，随着“十　

二五”时期全面建设小康社会关键时期的到来，对　

水生态保护和水环境治理也提出了新的更高的要　求。　

生态补偿，主要是指两种情况，第一种是指对　

那些为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、　

做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；第二种是指　

对那些因开发、利用土地、矿产、水等自然资源和自　然景观而损害生态功能、或导致生态价值丧失的单　

位和个人收取经济补偿。生态补偿是一项具有经　

济激励作用、基于“受益者付费和破坏者付费”原　则的环境经济政策。流域水生态补偿作为流域生　

态补偿机制的一种，是指“为维护、恢复和改善流域　

水生态系统服务功能，促进水环境不断好转，综合　

运用政府干预和市场交易两种机制，调节流域上中　

下游之间、邻域之间，水生态保护者、受益者和破坏　者之间经济利益关系的一组制度安排”。¨　

作为一种环境管理经济手段，流域水生态补偿　对实现水资源可持续利用具有重要意义。当前，我　国水资源短缺、水质污染、水生态系统恶化等问题　

突出，而流域水生态补偿尚处于起步阶段，目前还　

河北省流域生态补偿机制的实证研究

河北省流域生态补偿机制的实证研究

河北省流域生态补偿机制的实证研究

摘要 河流生态补偿是保护河流生态健康，实现流域内社会经济的科学可持续发展的成功措施。河北省率先在子牙河流域开展了生态补偿的措施，进而在全省流域范围内推广，初步建立起了流域生态补偿机制。本文在流域生态补偿金制度实践的基础上，分析其中有待优化的方面，重点从机制和制度的角度提出对流域生态补偿的完善策略。

关键词 流域生态补偿 子牙河 机制 河北省

中图分类号：p425.2 文献标识码：a

一、现阶段河北省流域环境的状况分析

河北省位于我国的北方地区，全省地势西北高东南低，省域内的河流大多发源于山西高原、太行山和燕山山地，流经华北平原，注入渤海。河北省境内分布着众多的中小河流，主要有七大水系，即滦河水系、永定河水系、大清河水系、子牙河水系、漳卫南运河水系、北三河水系和黑龙港运东水系。根据2012年6月5日河北省环保厅发布的《2011年河北省环境状况公报》，2011年全省河流水质总体为中度污染，主要污染物为氨氮、总磷和化学需氧量。七大水系中，滦河水系和永定河水系为轻度污染，大清河水系和漳卫南运河水系为中度污染，北三河水系、子牙河水系和黑龙港运东水系为中度污染。因此，要实现河北省“十二五”期间生态环境保护的总体目标，推动全省社会经济在新的轨道上持续和谐发展任重而道远，流域范围内生态补偿机制的建立和创新完善已迫在眉睫。

二、河北省子牙河流域生态补偿的现状剖析

2008年3月6日，针对子牙河水系水污染恶化的趋势，改善子牙河水系水环境质量，河北省人民政府决定在子牙河水系主要河流实行跨各设区市界断面水质cod目标考核并对造成水体污染物超标的设区市试行生态补偿金扣缴政策。

1、考核的区域范围。河北省实行的跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金的地区主要涉及到了石家庄、邯郸、邢台、衡水和沧州5个市，总共48个县。

生态文明建设中的关键制度创新有哪些

生态文明建设中的关键制度创新有哪些

生态文明建设中的关键制度创新有哪些

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。在推进生态文明建设的进程中，关键制度创新发挥着至关重要的作用。这些制度创新旨在解决生态环境问题，促进经济社会发展与生态环境保护的协调统一，实现人与自然的和谐共生。

首先，生态补偿制度是生态文明建设中的一项重要创新。过去，一些地区为了经济发展而过度开发资源，对生态环境造成了严重破坏。而生态补偿制度则通过经济手段，对生态保护者给予合理的补偿，激励他们积极保护生态环境。例如，在水资源保护方面，下游地区可以向上游地区支付一定的费用，以补偿上游地区为保护水源地所付出的努力和成本。在森林资源保护方面，对那些为保护森林而限制开发的地区，给予相应的财政支持和政策优惠。生态补偿制度不仅有助于调动各方保护生态的积极性，还能促进区域之间的公平发展。

其次，自然资源资产产权制度的创新也具有关键意义。明确自然资源的产权归属，能够避免资源的无序开发和浪费。过去，由于产权不清，导致一些自然资源被过度开采和滥用。通过建立清晰的产权制度，明确谁拥有、谁使用、谁受益、谁保护，可以有效地规范资源的开发利用行为。比如，对于土地资源，明确土地的所有权、承包权和经营权，使得土地的流转和利用更加合理有序。对于矿产资源，清晰界定其产权归属，加强对矿产资源开采的监管，防止私挖滥采和资源浪费。 再者，环境影响评价制度的完善和创新是保障生态文明建设的重要环节。在项目建设和规划之前，进行严格的环境影响评价，分析其可能对生态环境造成的影响，并提出相应的预防和减轻措施。这一制度的创新在于扩大评价范围，不仅包括大型建设项目，还涵盖了一些小型项目和政策规划；同时，加强公众参与，让更多的利益相关者能够参与到评价过程中，发表自己的意见和建议。通过这样的创新，使得环境影响评价更加科学、全面和公正，从源头上预防环境污染和生态破坏。

另外，绿色金融制度的创新为生态文明建设提供了有力的资金支持。传统的金融体系往往更倾向于支持高能耗、高污染的产业，而绿色金融制度则引导资金流向环保、节能、清洁能源等绿色产业。通过绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融工具，为绿色项目提供优惠的融资条件，同时对污染企业进行限制和约束。这不仅有助于推动产业结构的绿色转型，还能激发企业的环保积极性，促进经济的可持续发展。

生态补偿机制的概念及做法

生态补偿机制的概念及做法

浅谈水土保持生态补偿机制的内容与做法

摘要：生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。为建立生态补偿机制工作的顺利开展，我们应加强宣传教育、提高全民意识；加强建立生态补偿机制的组织领导；加强建立健全财政转移支付中生态补偿的力度；加强生态保护和生态补偿的立法工作；加强生态补偿程序公开透明等为全面建立生态补偿机制打下基础。

关键词：生态补偿机制；基础理论；做法

水土资源是人类赖以生存的物质基础，水土保持是生态建设和环境保护的重要内容，也是广大农村社会经济发展的重要保障。建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。

1 水土保持生态补偿的基本理论

1.1 概念

水土保持生态补偿是专门针对水、土地资源以及其他自然资源(植物、矿产资源等)的使用者对其造成的水土流失及由此导致的资源损坏、生态环境恶化、土地水土保持功能降低和丧失的行为应支付的代价，简言之就是土地使用者为水土流失治理者和被损害方作出的经济补偿。从社会公平性、维护公共利益的原则出发，通过政策和经济的手段，旨在解决区域内或区域间资源、环境和经济发展的不平衡问题，激励全社会共同参与水土保持和生态环境保护，实现资源和环境永续利用和可持续发展。

1.2 理论基础

水土保持生态补偿源于生态补偿，比生态补偿更具有针对性，是专门针对因水土流失导致资源损坏、生态环境破坏的区域而言。生态补偿是指由人类社会经济活动给生态系统和自然环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。它的理论基础是建立在环境资源价值理论、生态学理论、环境经济学理论的基础上，根据资源价值理论，资源、环境是有 价值的，利用资源和环境就要给予相应的补偿。根据生态学理论，应将流域作为一个整体系统来研究。通过建立水土保持补偿来协调和理顺系统内各要素的关系。改善系统的物质能量流向，促进生态系统的良性循环，实现整个流域生态系统的最优化。根据环境经济学理论，商品可分为生产成本、使用成本和外部成本，其中外部成本是指商品生产所造成的环境污染和生态破坏而产生的损失。生产者一般只承担了生产成本，而没有承担或部分承担使用成本和外部成本，即生产者只承担了影响者有利的影响，为促进内外平衡，行为人还应承担所造成的对受影响者不利的影响的后果。人类作为生产者和消费者，不断对水资源、土地资源以及其他自然资源进行开发利用，没有承担其在资源开发利用后对开发区造成的生态环境破坏和水土流失给受害者带来的损失。为协调二者的平衡关系，要建立和实行水土保持生态补偿。