预算与公共财政

1 第六章 公共预算与财政管理 西方财政理论的主要流派及观点综述： 西方的经济学家，无论是过去反对政府干预的自由主义学派，还是现代主张适当的政府干预的凯恩斯学派，他们的思想基础是相同的，即他们都是“个人主义”的经济学派。英美的经济思想主要是沿着个人主义的路线发展起来的，个人及其需要是主流经济学中的焦点。这与中国历来崇尚社会﹑集体和国家观念的传统大不相同。 (1) 亚当·斯密的廉价政府论 亚当·斯密在《国富论》中对国家职责有著名的论述，对国家的作用和政府的动机表示了极大的怀疑，在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由制度的三个基本要素基础之上，他规定了三个国家的基本任务：提高分工程度、增加资本数量和改善资本用途。由此，斯密认为有一只看不见的手在操纵着社会的运行，使得人人为自己的经济活动最终产生一个大家都获利的社会结果，市场经济有如此的作用，任何对它的干预都是不可取的，不断增加国民财富的最好办法就是给经济以完全的自由。他认为按照自然自由的制度，政府只有三个应尽的义务，这三个义务虽然很重要，但都是一般人所能理解的。第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建立并维持某些公共事业及某些公共设施，这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费并有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。①基于此，他提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则；支出方面要厉行节约量入为出。廉价政府，成为财政所要追求的最高目标。 (2) 凯恩斯的政府干预论 20 世纪 30 年代的经济危机导致了西方经济学说的重大变革，即占统治地位一百多年的斯密的自由市场经营论为中心的自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义，财政学也由此在西方经济学体系中占据了显赫的位置。虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制，它能保证个人自由并激发个人释放其创造性，但他认为市场本身存在缺点，只有扩大政府职能才能改正市场缺点，以保持市场经济的正常运转。因此，凯恩斯认为，如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在，就等于听任失业与经济危机的继续存在，他认为财政 2

支出就可以直接形成有效需求，弥补自由市场的有效需求不足。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，冲击了古典的量入为出原则。关于财政支出，他在卡恩的乘数理论基础之上，论证了政府投资具有“倍数”扩张总需求的作用，人们通常对他以及其信奉者冠以“财政学派”的名称。 (3) 理查德·A·穆斯格雷夫的公共财政理论 关于国家和财政职能，理查德·A·穆斯格雷夫在他与布坎南的著作《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》中有过经典的论述：履行国家职能需要财政资源，财政资源提供的方式决定了个人和国家的关系。国家的作用并非是重商主义者所设计的用来保护统治者或令统治者致富，这有可能导致统治者鱼肉他所统治的臣民。国家也不能被看成将个人同化为一个“整体”的组织单位，或被当作一个了解并满足它的臣民需要的仁慈的独裁者。相反，国家可被看成是个人参加而结成的合作联盟，形成该联盟就是为了解决社会共存的问题并且按照民主和公平的方式解决问题。简而言之，国家是以个人成员的共同利益为基础并且要反映这种共同利益的契约性组织。他认为国家财政的基本职能有三种：公共物品的供应、实现分配的正义和实施宏观政策。 在现代西方社会，对政府经济职能的最权威的划分应首推理查德·A·穆斯格雷夫。1959年他出版了经典名著《财政理论》(the theory of public finance),在该书中，他创造性地将政府职能概括为资源配置﹑收入分配和稳定经济三大职能，而配置职能又被分为满足社会需要和满足有益需要两种。他多次成功证明：只要依据这个原则进行分类，财政理论方面的难题和混乱即可得到解决。这一分类简洁地勾勒出政府介入经济生活的主要轮廓，被认为是财政经济史上最富有成果的思想之一，并被视为20世纪社会科学中分离与抽象方法的典范。他具体论述了三种主要职能分别是：第一，社会货物供应，亦即私人货物与社会货物之间总资源利用的划分和社会货物构成的选择的过程，可称为预算政策的配置职能。第二，调节收入与财富的分配，使之符合社会上认为“公平”或“公正”的分配状态，就称之为分配职能。第三，以利用预算政策为手段；保持高就业率，合理程度的稳定物价水平和适当的经济增长率；还有稳定国际收支的目标。这些目标就称之为稳定职能。 (4) 以布坎南为首的公共选择学派理论 20 世纪 50 年代出现的公共选择理论对西方所谓民主社会的政治结构进行 3

了全面的分析，它的中心命题和全部的理论意义可以归结为一点，即政府的失败。布坎南提出政治制度中的政府行为与市场制度中的交易行为大体遵循着同一种模式，即“经济人”模式。经济人模式的公共性在于追求个人利益，使个人利益得到最大限度的满足，因此公共选择并不具有永远正确的天赋。由于一些政府纯粹是为官僚机构的自身利益而不是为公共利益而存在的，对社会只能产生负效应而不是正效应，因而也就面临着失败的危险。在布坎南看来政府失败的主要表现形式是政府政策与工作的低效率，其原因在于政府组织间缺乏竞争﹑政府部门缺乏降低活动成本的激励机制﹑政府机构的自我膨胀以及政府监督信息不完备等。政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所做决定的社会效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在就无任何经济意义。布坎南在谈到政府政策的低效率是指所执行的政策不是最好的政策，换言之，这种政策不能确保资源的最佳配置。为了补救政府失败，布坎南提出必须重新界定政府与市场﹑政府与社会的关系，打破政府对公共服务的垄断；在公共部门引入竞争机制，改善官僚制的运转效率；改革赋税制度，通过限制政府税收收入而限制政府权力；创立新的政治技术以约束政府权力，使公共选择最大限度地接近公众的实际价值偏好。 作为公共财政学，它研究的基本问题，是在一个经济社会中界定财政作为公共部门经济与私人部门经济之间的合理界限的问题，即哪些活动必须或应该划入公共经济活动的范围；哪些经济活动可以或应该划到私人部门经济活动的范围内，以及公共部门经济活动的方式及其对私人部门经济甚至整个国民经济的运行所产生的影响。因此，公共财政与政府行为之间存在有机的必然联系。一方面，政府的公共财政活动构成了政府行为活动的首要前提和物质基础，人们可以通过对政府公共经济活动中货币流量和流向的统计分析，来印证政府现实中的公共行政行为，离开了公共财政，政府的行政行为也不复存在；另一方面，公共财政体制对政府行为构成强有力的“硬约束”，政府的行政行为通常体现在按法定程序制定的公共财政收支范围内，从而对政府行政行为的合法性形成有效的监督和控制。 公共财政的主要职能： 1.提供公共服务。公共服务是典型的用于满足社会公共需要的载体。之所以要由政府通过财政手段来提供这类服务，主要是因为：(1)它是向整个社会共同 4

生产或提供的。对于这类服务,全体社会成员联合消费,共同受益，具有效用的非分割性；(2)一个或一些社会成员享受这些服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用，也不会因此减少其他社会成员享受的数量和质量，即具有消费的非竞争性；(3)它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排除在受益范围之外，任何社会成员也无法用拒绝为此付款的办法将其排除在自身的消费范围之外，即它具有受益的非排他性。无需赘言,具有如此特点的服务，企业不愿也无能力提供，必须由政府通过财政手段担当起提供的责任。国防安全、社会治安、环境保护、公路修建等等，便是公共服务的突出代表。 2.调节收入分配。一般而言，决定市场经济条件下的居民收入分配的因素，一是每个人所能提供的生产要素(如劳动力、资本、土地等)的数量，另一个是这些生产要素在市场上所能获得的价格。由于人们所拥有(或继承)的生产要素的差别，人与人之间的收入分配状况往往高低悬殊，客观上需要有一种有助于实现公平目标的再分配机制。在市场机制的框架内，不存在这样的再分配机制。所以，只有借助于非市场方式—政府以财政手段去调节由此而形成的居民收入分配差距，实现收入公平合理分配的社会目标。 3.实施宏观调控。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长，相反，由总需求和总供给之间的不协调而导致的经济波动，是经常发生的。为此，需要政府作为市场上的一种经济力量，运用宏观上的经济政策手段有意识地影响、调节经济，保证宏观经济得以平稳、均衡地向前发展。其中，通过财政政策的制定和财政实践上的制度性安排,来维系总供给和总需求之间的大致平衡，是政府所掌握和运用的重要政策手段之一。 国外公共预算研究概述： 目前，西方公共预算研究领域多种理论并存，各有利弊，并未能形成统一的具备普遍意义的预算理论。以下对西方主要的公共预算理论进行介绍的评析。 （一）渐进预算理论 渐进预算理论诞生于 20世纪60年代，是当前最具影响力的预算理论，该理论的代表人物是芬劳和瓦尔达沃斯基。该理论认为：“预算的做出是渐进的，而不是全面的。一个简单的智慧是，支出机构绝不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的价值来积极地评价所有方案。相反的，支出机构的预算要求都是建立在上一年度的预算基础之上，并特别关注边际上增加和减少”。公 5

共预算的渐进理论建立在三个理论假设之上：第一，渐进理论主张预算改革应坚持循序渐进原则，避免剧烈的理念和实践上的变革。第二，渐进预算理论认为在预算中实现完全理性是不可能的，预算过程不可避免的涉及到政治判断和价值判断。第三，在分配具有竞争特性的资源时，多元主义的决策方法是最优选择，公共预算的过程中允许不同利益主体输入自身利益诉求。 渐进预算理论对预算过程有一定的解释力和预测能力。瓦尔达沃斯基等学者通过建立模型验证了美国国会的投票决策原则的运用过程和结果都是渐进的，而且在加入经济学模型后，渐进预算模型还具备极强的预测能力，并被应用到美国各级政府及其他国家组织和国际组织的预算过程中。尽管得到大量实证数据的支持，渐进预算理论还是受到不少学者的质疑。在理论前提假设上，有学者认为渐进预算模型虽然允许不同利益主体参与预算过程，但是无法保证各利益主体的利益都在公共预算中得到体现。还有学者批评渐进主义理论将研究重点置于预算资金的争夺，认为预算应该优先反映社会大多数公民的支出要求，而不是支出部门之间对预算资金的相互竞争。 （二）公共选择理论 公共选择理论一个重要的预算模型是中间投票人模型。中间投票人理论认为，在所有投票人的偏好都是单峰，按照简单多数的投票规则，投票的结果必然是中间投票人所偏好的结果。中间投票人就是对提案或者公共产品需求规模持中间立场的投票人，假定投票人都遵循如果不能选择使其效用最大化的备选方案，那么，他会选择满足程度离该方案最近的方案。在这种情况下，由于中间投票人所持偏好中庸，该投票人的备选方案总能够在投票过程中获胜。这就是“中间投票人定理”。 由于中间投票人定理简单易用，该理论被经常用于预测和解释公共产品的需求。但是，中间投票人定理也有其局限性：其一，中间投票人定位不明。一般情况下，中间投票人是具有中等收入的投票人，但是在收入和公共预算支出不是单调函数或者投票人不是单峰偏好的情况下，中间收入者并不能代表中间投票人；其二，中间投票人模型只适用于民主国家，对非民主国家的公共预算没有解释力，中间投票人模型作为一个模型的解释范围太窄；其三，简单多数的投票规则可能产生无效率的投票结果。在多维议案中，投票人可能根据自身边际利益最大化做出损坏社会资源效率的投票；第四，在多数通过规则下，看是民主，却容易产生