老年人社会福利

老年人社会福利
一、老年的含义
老年人是指达到或超过老年年龄的人。目前，国际上通用的老年
年起点界限为60岁或65岁。
日历年龄（life age）
生理年龄(physiological age)
心理年龄(mental age)
社会年龄(social age)
二、老年人的福利需求
六个老有：1、老有所养2、老有所医3、老有所乐4、老有所为
5、老有所教6、老有所学
三、老年人社会福利的含义
（一）定义
在政府的领导下，在社会各方面力量的参与下，对处在特殊困境
下的无劳动能力、无生活来源，无法定赡养人和抚养人的孤寡老人和
部分生活不能自理、家庭无力照顾的老年人所提供的供养、医疗、康
复、娱乐和教育等方面的服务。
（二）老人社会福利几个相关概念的比较
老人社会福利、老人社会保障、养老保险
（1）在覆盖范围上，老人社会保障的范围大于养老保险和狭义
的老人社会福利，其对象是全体老年人，而不仅仅是退休者。
（2）在内容上，老人社会福利的内容也比较宽泛，除养老的基
本物质（经济）生活保障外，还包括老年人的医疗、护理、休闲娱乐、
生活照顾、福利服务等各方面的内容。
（3）在提供保障和服务的主体上，老人社会福利除了政府等正
式的机构外，还包括广大的社会部门、社会工作者等；老人社会保障、
养老保险则主要是政府的责任，由国家立法强制实行，企业单位和个
人都必须参加。
（4）在提供保障和服务的目标理念上，老人社会福利除了保障
老人的基本生活外，还有更高层次的老人发展、老人精神生活以及各
种老人服务。而老人社会保障、养老保险的目的是为了保障老年人的
基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。
（三）老年人社会福利服务
1、机构养老服务
2、社区养老服务
四、中国老年福利服务的改革思路
改革20年来的经验也表明，任何改革的前提必须是观念的转变。
社会福利服务的改革当然也不能例外。长期以来，社会福利被视为公
家（政府、单位）掏钱给老百姓办好事，或者是老百姓不花钱得到公
家（政府、单位）的实惠。这是计划经济体制下孕育的中国式福利观
念。但是，这些观念面临汹涌而来的市场经济大潮时，就显得非常落
伍。
从世界各国社会福利服务的实践来看，社会福利服务应具有以下
四个特点：
第一，社会福利服务的目标是满足社会上的特殊群体的特殊需
要，帮助他们解决生活中的实际困难，提高生活质量。老年人，尤其
是孤寡老人自然应该包括在这些“特殊群体”之内。在当代，人口结
构老龄化、家庭规模小型化等社会发展趋势不可避免地要对整个社会
产生越来越大的影响。同时，由于生活节奏加快，社会竞争激化以致
生活压力增加，传统的对老年人等特殊群体的家庭照料模式受到了极
大的挑战。因此，为这些特殊群体提供福利服务的社会需求不断增加。
第二，社会福利服务可以通过政府办的福利机构来提供，但目前
世界的潮流是通过非政府的社会福利团体兴办。在市场经济体制下，
这些社会中介组织分担了一部分本来应该由政府承担的社会责任，非
常具体地履行提供福利服务的职责，在政府和社会福利服务的对象之
间架起了一道起缓冲作用的屏障。直接面对服务对象千差万别的社会
福利需求的是社会福利机构，而政府处于指导和监督的地位，同时在
财政上扮演“后台老板”的角色。这个特点对于正在向“小政府、大
社会”的改革方向努力的中国政府和中国社会尤其有重大意义。
第三，社会福利服务强调职业化和专业化。在当今世界上，社会
工作被看作是专门帮助社会贫困和脆弱群体的职业或专业。社会工作
的职业化和专门化由四个方面因素构成：一是有专门的社会工作团体
及下属从事各类福利服务的机构；二是有公认的职业守则和保证守则
被执行的审核和证照制度；三是有专门从事社会工作教育的院校和实
用的系列训练课程；四是有保证工作顺利进行的工作程序和必要的职
业权利保障。
第四，社会福利服务强调非营利性。非营利性与通常所说的福利
性、非经营性或无偿服务是不同的概念。现在，即使在西方福利国家，
福利服务也强调引入市场机制。因此，社会福利服务同样应该是一种
经营活动，而服务对象更是非常“市场化”地被直接称为“用户”或
“顾客”。其“福利”特性的着眼点并不在于收不收费，而是看收来
的钱作什么用和怎么用。这就是：在什么服务项目上收的费，就应该
基本上花在这个项目的服务对象身上。如有盈余，经审核后可以用来
维修设施、添置设备，但绝不允许用于服务者本身。对于低收入者，
政府则通过社会救助的方式，给他们所需的资金，让他们根据自己的
需要去选择服务机构和服务项目。
根据以上归纳的社会福利服务的四大特点，可以提出一个现阶段
老年福利服务改革的大致框架。
指导思想
以引进市场机制为突破口，以政策引导和规范管理将潜在的社会
需求转化为有效需求，盘活存量、发展增量，以形成社会福利事业的
自我发展能力，更好地为有福利服务需要的老人服务。
所谓“引进市场机制”，“将潜在的社会需求转化为有效需求”，
就是要在严格进行成本核算的基础上，放开老人院的服务价格。目前
老人院的收费标准还是建立在以往“公家掏钱办好事”的观念之上，
所以它并不反映老人院的服务成本。政府办的老人院享有政府拨款，
对社会开放以后，进了老人院的老人只须交明显低于成本的服务费，
就享受这一份福利。但政府所能提供的服务资源极其有限，这对大多
数不能进入老人院的老人是非常不公平的。同时，政府办的老人院既
享有政府提供的拨款，收费又成了其“预算外资金”，因此，在资金
和财务管理上漏洞极多。
要改变这种状况，在放开服务价格后，政府要改变以往按服务机
构的床位数和工作人员数进行拨款的投入方式，而将资金直接补贴给
需要入住老人院而又囊中羞涩的老人及其家属。有需求但又无力负担
的老人及其亲属，可以向有关机构申请救助。孤寡老人的一切费用由
政府支付。这种投资方式的改变，将有助于形成一个买方市场，使得
老人及其家属获得对老人院的选择权；同时也将政府办的老人院推向
市场，使其只有靠提高服务质量从而为更多的老人提供服务才能有更
好的收益。另外，还要“发展增量”。就是在政府宏观调控下，动员
各种社会力量，包括国内的社会团体、企业、社区、个人积极参与兴
办老人福利服务机构，还应将这个市场向国外及港澳台地区的社团、
企业及个人开放，逐步形成一个有序的平等竞争的大市场，进而造就
一个行业、一门专业。
管理体制
形成政府机关（社会福利管理部门）、中介组织（社会福利联会）、
服务机构（社会福利服务机构）三个层次的管理体制。
政府的福利事业管理机构现在起的作用仅仅是老人院的“总院
长”，在福利服务方面事无巨细、事必躬亲，但是，宏观管理或中观
管理却很弱。政府机构应该去干政府应该干的事，包括政策的研究、
制定和推行，规划的制定和实施，标准的制定和实行，服务机构的审
批，行政立法和监督，行政复议和救济。
同时，使目前政府办的服务机构与政府脱钩，与民间的服务机构
一样，成为独立经营的法人，参与福利服务的市场竞争。在这两个层
次之间，建立既管上传下达、又管行业自律的中介组织，社会福利联
会（暂名），制定行业守则，实行行业监督，进行业务指导，分配社
会捐款。
政府机关
目前，政府的社会福利管理机构应负的责任包括：
（1）对全社会的老人的需要进行调查和评估，制定出发展规划。
（2）落实对福利服务机构的政策优惠。
（3）制定服务机构分类分级的设施、设备和服务标准。
（4）建立社会工作者的专业职级序列。
（5）对服务机构的立项和开业要实行两道严格的审批制度。 欲
办老人福利服务机构者必须先向政府的福利事业管理机构提出立项
申请，经政府审查批准后才能进行筹建工作；筹建工作完毕后，又须
向福利事业管理机构提出开业申请，经政府审查批准后，才能正式开
业。
（6）对募捐实行统一管理，规范募捐市场，有计划、 有组织地
进行社会劝募。
中介组织
目前中介机构要做的事应包括：
（1）建立服务机构的财务审计和向社会公开的制度， 服务机构
每年必须制定财务年报，经过审计后向社会公开。
（2）建立服务机构的效益和效率的评估制度， 组织各方面的专
家组成评估小组，对服务机构的表现（按服务对象，包括老人及其亲
属的满意度）进行评估，评估报告向社会公开。
（3）设立专门的教育培训机构， 定向培养从事福利机构经营管
理和从事社会工作的专门人才。所有从业者必须持证上岗。上岗后对
服务人员还须定期进行业务培训。
（4）建立后备基金。服务机构可能因为经营不善破产， 但老人
不能因此而得不到服务，所以必须建立一笔后备基金，用于善后。基
金来源于政府投资的回报。没有政府投资的服务机构，必须在开业前
缴纳一笔保证金，融入基金。
服务机构
社会福利服务机构有以下的权利和义务：
（1）政府办的与社会办的服务机构处于同一起跑线上， 开展竞
争，形成市场。
（2）所有的服务机构都有用人的自主权。 要提高工作人员的工
资和福利待遇，计入成本。（3）服务机构必须将全部精力投在为老
人服务上， 不得从事他业。可以允许机构有合理利润，但利润用于
机构本身的工资福利开支必须有严格的控制。
（4）建立明确的“岗位责任制”，进行科学管理。 要研究合理
的工作流程，以管理出效益。
（5）提倡服务机构为邻近的社区提供服务， 在有条件并且邻近
社区又有需要时，可以举办上门服务和老人日托及临时托管等项目。