深化中小学教师社会保障制度改革探究

深化中小学教师社会保障制度改革探究

1 深化中小学教师社会保障制度改革探究

第一章 导论

1.1 问题的提出

教师聘任制在我国已提出多年，自1993年6月《中华人民共和国教师法》第三章第十七条明确提出“中小学和其它教育机构将逐步实行聘任制”，到2003年9月人事部、教育部出台《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，中小学教师聘任制作为干部人事制度改革和事业单位人事制度改革的重要组成部分摆上了议事日程。建立和推行教师聘任制是当前教育人事制度的一项重大改革，是学校用人机制的一次变革，在教师选任中引入竞争和激励机制，有利于调动教师的积极性、主动性，优化教师结构，提高教育教学质量，推进教育事业的蓬勃发展，为构建和谐社会、全面建设小康国家提供各类人才支撑。

目前，这项改革已全面启动，正在进入一个全面推进、不断深化的阶段。我国的事业单位人事制度改革自2003年起，用3年时间对工作人员全面试行聘用，用5年时间使这项制度正常化、规范化，涉及全国130万个单位近3000万人，其中中小学教师1148.3万人（小学教师642.62万，初中教师349.75万，高中阶段教师172.93万）。2004年6月，人事部确定了河北唐山、江西新余和上海大学、重庆育才中学等15个地方、单位作为事业单位人事制度改革试点联系点。在为教师人事制度改革的实施欢欣鼓舞之时，我们也应前瞻性地看到一系列配套改革并未及时跟上，诸如社会保障、工资分配、教师合法权益保护、落聘人员“出口”、人事争议仲裁等问题，其中“瓶颈”是被称为社会稳定的“安全网”和经济发展的“调节器”的社会保障问题。假若这个问题未被突破的话，中小学教师在不同办学体制、不同办学层次、不同隶属关系、不同地域之间的双向流动就不可能通畅，而仅仅是停留在校长颁发聘书的“形式”聘任制上，教师聘任制的推行也将进入“高原期”，甚至重回“任用制”的老路，而达不到优化教育人才资源配置，提高办学效益的目的①。

长期以来，在封闭式的教师管理体制下，教师的社会保障全系于学校和政府，中小学教师享受的是“准公务员”性质的社会保障待遇。进入80年代以来，我国经济结构发生了重大变革，由此也带来各项社会事业的蓬勃发展，尽管我国已初步建立起了适应社会主义市场经济体制的社会保障制度，但中

① 万文涛、周国华：《关于教师聘任权问题的思考》、《现代中小学教育》2003年第1期，《中小学学校管理》（人大复印资料转载）2003年第6期。 深化中小学教师社会保障制度改革探究

2 小学教师社会保障问题尚处在试点和“摸着石头过河”阶段，仍没有一部统一的法律或政策为教师的社会保障问题提供理论支撑。在教师聘任制下主要面临4个方面社会保障问题：一是聘用期间，教师与学校的关系为平等的缔约人关系，其社会保障如何执行；二是一旦落聘或退休，其身份即由“学校人”变成“社会人”，其社会保障如何延续；三是教师社会保障所应涵盖的具体项目；四是教师在不同行业、不同地域之间流动，其社会保障如何衔接。探究问题的症结并提出相关对策，对于保障教师合法权益、激活教师队伍创造力、推动教育事业发展、维护社会稳定具有重要意义。

1.2 概念界定

在对中小学教师社会保障制度研究之前，有必要对其中几个关键的概念进行界定。

1.2.1 教师

对教师的称呼有多种，比如“教员”、“先生”、“老师”等。“教员”一般指从事教育教学活动的工作人员，特指在高等学校没有获得职称的教学人员。这种提法在20世纪80年代以前一直使用。之后，“教员”称呼逐渐减少。现在基本上不用“教员”这一名称来称呼教师了。“先生”是对教师的尊称。《礼记·曲礼上》说：“从于先生，不越路而与之言。”郑玄注：“先生，老人教学者。”引申的意义是对年长有德行者的尊称。“老师”也是学生对教师的尊称，泛指有德有识者。现在使用得比较多的概念是“先生”和“老师”。不过这两个概念也是有差异的。“先生”多用于年长、学问大、品德高尚的人；而“老师”主要是学生对教师的称呼。

对从事教育教学活动的人最常用的概念是“教师”。古今中外对“教师”概念的解释不尽一致。兹举例如下：其一，我国古代思想家韩愈把教师理解为“师者，所以传道、授业、解惑也”。这里把教师理解为教人做人、做事的道理和知识，为受教育者解答疑难的人。其二，杭州大学教育系编写的《教育辞典》认为，教师是“学校里承担向学生传授知识、技能，发展学生体力、智力，培养学生思想品德任务的人员”。①其三，顾明远先生主编的《教育大辞典》认为，教师是“学校中传递科学文化知识和技能，进行思想品德教育，

把受教育者培养成一定社会需要的人才的专业人员”。②这三种定义的含义基

①《教育辞典》630页，南昌、江西教育出版社，1987

②顾明远主编：《教育大辞典》第1卷，230页，上海、上海教育出版社，1990。深化中小学教师社会保障制度改革探究

3 本相近，都把教师看做是向学生传授知识和培养学生良好品德的人。

发达国家对教师也有不同的理解。有人认为教师是艺术家。艺术家的工作是富有个性的创造性的活动，教师的教学是极具个性化的，所以教学是艺术，教师是艺术家。“如果教学不是科学而是艺术，那么教学应该是由美学批评家而不是科学研究者进行研究”；还有人认为教师是临床医生，“教学可以被概括为一种问题解决和决策的形式，这种形式与医生的工作相同”。医生的工作是给病人诊断病情，根据病情开处方。教师和医生是不是有类似之处？教师要根据学生的特点因材施教，否则其教育效果就很难达到；也有人认为教师是研究者，因为他们可以“改进教学实践；改变其工作的情景；在更大的社会范围内理解他们的教学活动”。这种定义也是有道理的。大学教师基本上都是学者，或在研究之余从事教学活动。很久以来，中小学教师被看做是“教书匠”，是有偏颇的，因为“匠”的工作是机械的、重复的，中小学教师也应该是研究者。

《中华人民共和国教师法》第三条定义为“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。”

综上所述，我们认为教师是向学生传递文化知识和科学技术，对学生进行思想品德教育，把学生培养成为适应社会发展需要的人的专业人员。①

1.2.2 社会保障

“社会保障”一词是从英文“Social Seeurity”翻译而来，又被译为“社会安全”。其最早出现是在1935年美国罗斯福总统签署的一项历史性法律--《社会保障法》（Social Seeurity Aer of 1935）。1938年新西兰也在其相关法案中沿用了该名称。后英美两国于1941年签署的《大西洋宪章》、1945年国际劳工组织第26届大会通过的《费城宣言》，以及1948年联合国《人权宣言》中也先后使用该词。1952年第35届国际劳工大会专门通过了《社会保障公约》。从此，“社会保障”为世界各国所普遍采用②。

伦敦经济学院院长贝弗里奇（Sirw.Beveridge）在其《社会保险及其相关服务》的报告中定义社会保障是“指保障人民于失业、疾病、伤害、老年退休、家长死亡后、工资中断时生活费用的保障，以及辅助其生育、婚丧时的意外或必要的费用”。社会保障是作为一种国民收入再分配的手段，遵循的

①黄威著：《教育教育体制国际比较研究》5页，广州、广东高等教育出版社，2002年

②林嘉著：《社会保障法的理念，实践与创新》4页，北京，中国人民大学出版社，2002年 深化中小学教师社会保障制度改革探究

4 是普遍性原则，社会保障的明确含意就是确保最低生活的安全。《英国大不列颠百科全书》在贝弗里奇理论的基础上，对社会保障作了归纳，解释为国家对国民，由“摇篮到坟墓”的生活与危险，如疾病、伤害、失业、年老、生育、死亡及鳏寡孤独残疾者都给予安全的保障。

《美国社会福利辞典》将社会保障定义为：社会保障是对国民可能遭遇的各种危险，如疾病、年老、失业等加以防护的社会安全网。

日本在1950年社会保障制度审议会上确定的社会保障定义是：对于疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障的途径。日本学者田平富太郎认为：社会保障是以实现国民生存权为意图，而通过国民所得的再分配，由国家确保全体国民的最低生活，使其毋虞匮乏。

台湾地区学者对社会保障的代表性定义主要有：社会保障制度，顾名思义是一种旨在确保社会性安全的国家政治制度，亦即国家为推行福国利民的社会政策，立法制定制度以谋求国民生活普遍获得安全保障，免于生活资源之匮乏而濒临于危险。

中国劳动和社会保障部对社会保障的定义是：“社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。”

综上所述，我们认为，社会保障是指国家立法强制规定的、由国家和社会出面举办，对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时给予物质帮助，旨在保障公民个人和家庭基本生活需要并提高生活水平，实现社会公平和社会进步的制度。

1.2.3 与社会保障相关的概念

1.2.3.1 社会福利（Social Welfare）

在西方福利国家，社会福利是一个涵盖性很广的概念，其外延比社会保障要广。通常指国家采取的各种社会政策的总称，即凡是为改善和提高全体社会成员物质、精神生活而采取的措施、提供的设施和服务等都称为社会福利，不仅包括我们所谓的社会保障内容，而且还包括公共文化、公民免费教育、公共卫生服务与设施、家庭救助等。可以说，社会福利是最高层次的社会保障，是社会保障发展的最高境界。 深化中小学教师社会保障制度改革探究

5 在我国，传统的社会福利概念与西方国家使用的大社会福利概念有着很大的区别。主要是指国家出资兴办的、旨在为社会大众谋利益的各种福利性事业，以及国家为社会全体成员提供的各种福利性补贴，包括一般社会福利、职工福利和特殊社会福利。

1.2.3.2 社会保险（Social Insurance）

社会保险是社会保障制度中的核心内容，指国家通过立法强制建立社会保险基金，对参加劳动关系的劳动者在丧失劳动能力或失业时给予必要的物质帮助的制度。通过筹集社会保险基金，并在一定范围内对社会保险基金实行统筹调剂，对劳动者遭遇劳动风险时给予必要的帮助。社会保险对劳动者提供的是基本生活保险，是一种最基本的社会保障项目。

1.2.3.3 社会救助（Social Aossistance）

社会救助是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助，以维持其最低生活水平的各种措施。社会救助作为社会保障的内容之一，是人类社会最古老的一种保障形式。社会救助主要是对社会成员提供最低生活保障，其保障水平低于社会保险和社会福利。

1.2.3.4 社会优抚(Social Compensation)

社会优抚是社会保障中的一种较为特殊的保障方式，它是针对社会部分人群设立的，是国家通过立法规定对一些负有特殊社会任务和责任的人员、社会有功人员实行的物质照顾和精神抚慰。