民间组织:社会化养老服务体系的重要组成部分
李 骏
(上海市社会科学院社会学所,上海 200020)
摘 要:在人口老龄化、家庭结构小型化、单位福利弱化和政府职能转变的多重背景下,我国的养老服务体系已进入以社会化为重要特征的重建阶段,这就需要明确民间组织作为一个重要组成部分而存在的意义。民间组织在社会化养老服务体系中扮演着/填补空缺0这一关键性的角色,其地位的重要性可分别从交换、管理和福利三个理论层面来理解;民间组织在社会化养老服务体系中的作用,主要在于可参与多种服务类型、具备多种服务优势和可承担多种服务角色等方面。因此,政府应从推动公信力建设、加大政策扶持、优化管理监督三个方面来积极发展民间组织,促进养老服务的社会化。
关键词:民间组织;养老服务;地位;作用
中图分类号:D9.3 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2007)06-0084-05作者简介:李骏(1972-),男,上海市社会科学院社会学所研究人员,主要研究方向为社会组织和社会问题。
①《社会团体登记管理条例》(1998年)规定:/社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。0《民办非企业单位登记管理条例》(1998年)规定:/民办非企业单位,是指企业事业单位,社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。0《基金会管理条例》(2004年)规定:/基金会,是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利性法人。0
人口老龄化作为21世纪人类发展的主要特征,早已于上世纪末就引起了全世界的高度关注。2005年底全国1%人口抽样调查显示,65岁以上老年人口占总人口的比重已达到7.7%。中国不仅已经成为一个/未富先老0的国家,而且还面临着老龄化水平持续攀升所带来的巨大挑战。全国老龄办于2005年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出,中国的人口老龄化将伴随着21世纪始终,并且,重度人口老龄化和高龄化问题将日益突出。
我国社会化养老服务体系,除了要继续发挥家庭和政府的既有作用,更重要的是吸纳民间组
织的加入。所谓民间组织,是区别于政府和企业的社会组织类型,具有非政府性和非营利性的共同特点,如果仅从法律形式来看,我国的民间组织
只有三类:社会团体、民办非企业和基金会。①
但
如果从组织性质和现实情况来把握,则民间组织至少不下十类:工商注册的非营利组织、城市社区基层组织、单位挂靠社团、农村社区发展组织、农民经济合作组织、农村社区的其他公益或互助组织、海外在华资助组织、海外在华项目组织、海外
在华商会或行业协会、宗教社团。[1]
讨论民间组织在养老服务体系中的地位和功能,需要有一个更为开阔的视野。
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一、民间组织在社会化养老服务体系中的地位
20世纪后半叶西方发达国家的历史经验表明,民间组织在公共服务中的地位越来越重要,它不仅弥补了政府公共财政支出的不足,而且克服了政府直接提供公共服务所产生的问题。中国的改革开放要重塑企业和政府,前者要成为以追求利润为主要目标的现代企业,后者要成为以宏观调控为主要职责的现代政府,因此,它们原来所承担的直接提供养老服务的功能需要由民间组织来承接,否则就会出现服务真空,以及由此引起的社会不安。可见,民间组织在社会化养老服务体系中扮演着/填补空缺0这一关键性的角色,是后者的重要组成部分。这可从以下三个理论层面来理解:
1.交换层面
作为人类社会一种基本而普遍的行为模式,交换可以分为三类:市场交换、再分配交换、互惠交换,这三类交换性质不同,使用的交换机制也不同。[2]若将养老服务视为服务者与老年人之间的一种交换行为,则其运作机制相应也有三种:市场交换对应于市场经济体制;再分配交换对应于政府的福利制度和政策;互惠交换则是公民之间各取所需的交换,不以赢利为目的,主要机制是交换者之间的信任和道德信念,它对应的是以多样化的民间组织为其表现的公民社会。由于老年人丧失了劳动能力、经济收入普遍偏低、消费能力不足,企业很难从提供养老服务中实现利润最大化的目的,因此大多都不愿从事这种服务,市场机制存在着先天性的缺陷。政府虽然有提供养老服务的意愿和责任,但也会存在一定的问题,例如高成本、低效率、单一性、垄断性甚至假公济私或滥用职权等。市场失灵和政府失灵的客观存在,使得民间组织参与养老服务有其独特的先天性优势,因为民间组织主要依赖的是公民之间互助互惠的理念和行为。
2.管理层面
服务和管理是一枚硬币的两面,尤其是在中国,许多服务其实都隐含于管理行为之中。管理,在以往纯粹是指政府对社会公共事务的管理行为,被认为是政府单方面的职责。而治理则是在最大限度地增进公共利益的前提下,/政府与公民社会对公共事务的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态0[3]。显然它超越了以往的管理理念,强调公民社会的治理参与。治理理念表明,现代社会对于公民的养老服务责任,不应由政府独自承担,而应由政府和各种私人部门以及民间组织来共同完成。进一步,非营利组织专家萨拉蒙还提出了第三方管理理论,认为政府应主要是筹资和指导的角色,而不是服务的传递者,在提供具体的公共服务(如养老服务)时,政府应更多依靠大量的非营利组织来实施其服务职能,从而实现精巧的/第三方管理0模式。[4]
3.福利层面
随着西方福利国家危机的出现,人们在反思和批判的同时逐渐发展出了一套福利多元主义或混合福利经济的理论,它主要是指福利的规则、筹资和提供由不同的部门或社会组织共负责任、共同完成。最早的福利多元主义理论提出了三个部门:市场、国家和家庭,后来又加入了志愿组织,最后又扩展为市场、国家、社区和民间社会的四分法,特别强调民间社会能够在不同层次和不同理念上的政府、市场、社区之间建立联系的纽带,使私人和局部利益与公共利益相一致。[5]在现实社会中,以德国、荷兰等为代表的/合作主义0福利国家模式,即是一种国家与社会各种力量协作、共同满足公民个人需要的福利供给系统,其中国家负责制定有关公民福利生活的政策,而大部分福利服务则交由各种社会组织主要是非营利组织来负责。[6]显然,养老服务作为一种福利供给,也应充分发挥民间组织的积极作用,尤其是在服务提供这个主要环节上。
二、民间组织在社会化养老服务体系中的作用
1.民间组织可参与多种服务类型
从养老服务的具体内容来看,民间组织在提供生活照料服务、精神慰藉服务、医疗卫生服务、文化娱乐服务、体育旅游服务等凡是涉及老年人生活的各个方面都大有可为。从上海的情况来看,民间组织可参与多种服务类型已经在养老服务实践中得到充分证明。
其一,参与机构养老服务。从1998年至2005年,由于上海市政府采取各种政策措施鼓励
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