内蒙古推进新型城镇化的着力点

２０１５年６月　第３期总第３２９期　理论研究　Ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａ１　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　Ｊｕｎｅ，２０１５　

Ｎｏ．３　Ｓｅｒ．Ｎｏ．３２９　

内蒙古推进新型城镇化的着力点　李香兰　（中共内蒙古自治区委党校经济学教研部，内蒙古呼和浩特０１００７０）　

摘要：改革开放三十多年来内蒙古城镇化得到了快速发展，在取得成就的同时，还存在一些不可忽视　的问题。在经济形势进入新常态下内蒙古推进新型城镇化建设，应着重提升城镇化质量：要在城乡发展　

一体化的总体框架下，首先推进基本公共服务均等化；要以提高农牧业生产效率和提高农牧民收入为最　终目的；要以现有县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点；要以保证国防安全和生态安全为　前提；要充分发挥民族区域自治权优势，构建内蒙古新型城镇化体系。　关键词：新常态；新型城镇化；基本公共服务均等化　中图分类号：Ｆ２９　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—５５７３（２０１５）０３—００２７—０５　

改革开放三十多年来内蒙古城镇化得到了　快速发展。截止２０１３年，全区总人口２４９７．６１　万人，其中城镇人口１４６６．３５万人，城镇化水平　５８．７　，位居西部第一。城镇化的快速发展，带　来了社会结构深刻变革，吸纳了大量农村劳动　力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推　动了内蒙古经济连续多年快速发展，促进了城　乡居民生活水平明显提升。但是，在取得成就　的同时，也付出了很大代价，还存在一些不可忽　视的问题：如各盟市间城镇化率差距较大，基础　设施覆盖面和服务能力还较低，区域基础设施　建设对城镇间联系和要素流动支撑不足；城镇　体系发展不协调，中等城市发育较慢，城镇之间　联系较弱，城乡差距较大，二元结构突出，矿产　资源与生态脆弱区高度重合的地区开发与保护　的矛盾比较突出，口岸对自治区区域发展的带　动效应不足等问题。为了从根本上解决前些年　快速城镇化带来的诸多问题，在新形势下内蒙　古推进城镇化建设，要按照《国家新型城镇化规　划（２０１４—２０２０年）》要求，深入贯彻习近平总书　记来内蒙古考察时的讲话精神，遵循自治区　“８３３７”发展思路，着重提升城镇化质量。　一、

新型城镇化建设，要在城乡发展一体化　

的总体框架下，首先推进基本公共服务均等化　我国的城市化道路，是具有中国特色的，其　特色之一必须在城乡发展一体化的框架下　推进。　（一）从党的方针政策出发　在党的十八大和十八届三中全会报告中都　是把“城镇化”放到了“推进经济结构战略性调　整”和“推动城乡一体化”的总体框架下提出的，　并指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的　

收稿日期：２０１５—０４—１０　作者简介：李香兰（１９６１一），女，中共内蒙古自治区委党校经济学教研部教授。主要从事区域经济学研究。　

・　２７　・　根本途径”。“三农”问题一直是我国的重点、难　点问题，久解未决的根本原因就是城乡二元体　制机制的制约。十八届三中全会指出“城乡二　元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。　由此，可以推出：推动城镇化的根本目的——实　现城乡发展一体化；主要障碍是“二元结构”；重　点和难点是“三农”问题；关键是提高农业生产　效率：一方面通过发展现代农牧业提高产值，另　一方面通过转移农村牧区人口和农牧业剩余劳　动力；重要途径是推进城镇化。城乡一体化既　是推进新型城镇化的目标，也是破除城乡二元　结构的手段，新型城镇化建设必须在城乡一体　化发展的框架下充分发挥“以城带乡”的重要　作用。　（二）从内蒙古实际情况出发　虽然我区城镇化率已达５８．７　，高于全国　五个百分点，但城镇化质量不高，自治区户籍人　口城镇化率仅为４１　，还有约４００万在城镇生　活的农牧民工处于半市民化状态，１５０万矿区、　林区、垦区人口只有城镇户口却没有享受到相　应的公共服务。由于我区地广人稀，人口和城　镇密度小，各地社会经济发展基础呈现多样性　和复杂性。随着我国高速公路、高速铁路、高速　信息网的快速发展以及交通设备的改善，目前　我区城镇化的主要障碍已不是户籍制度本身，　而是户籍制度背后所承载的基本公共服务水　平。在推进新型城镇化过程中，实现基本公共　服务均等化是农牧民迫切要求解决的问题。　长期以来，我区和全国一样，在基本公共服　务制度方面，财政对农村公共设施建设、义务教　育、公共文化服务、社会保障的投入强度以及农　村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险　补助水平都明显低于城镇，特别是城镇社会保　障体系对进城务工农民的覆盖率较低，城乡间　公共服务设施建设水平不均，农村牧区基本公　共服务设施建设水平落后于城镇。为了解决这　些问题，党的十八届三中全会指出，“推进农业　转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移　人口转为城镇居民”，“稳步推进城镇基本公共　服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳　入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养　老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”为　了把这些纲领性、方向性的政策落到实处，２０１４　年３月１７日中共中央、国务院印发了《国家新　型城镇化规划（２０１４—２０２０年）》，６月国家发改　委、住建部等ｌ１个部门联合印发了《关于开展　国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求各　省选择符合条件的不同层级市、县、镇作为试　点。接着７月３０日国务院出台了《关于进一步　推进户籍制度改革的意见》，１２月２９日，国家发　改委等１１个部委又联合印发《国家新型城镇化　综合试点方案》，将我区扎兰屯市列为国家新型　城镇化综合试点县级市。国家关于推进新型城　镇化一系列的政策措施，为各地区稳步推进城　镇化提供了良好的机遇，同时也提出了新要求。　《国家新型城镇化综合试点方案》提出了五大任　务，包括，建立农业转移人口市民化分担机制，　建立多元化可持续的城镇化投融资机制，改革　完善农村宅基地制度，探索建立行政管理创新　和行政成本降低的新型管理模式，综合推进体　制机制改革创新。据调查，我区最急迫解决的　问题是农民工子女教育、养老与医疗保险、基本　住房保障等问题，归纳起来说，都是基本公共服　务均等化的问题。因此，我区的专家学者应积　极探讨研究建立完善农牧业转移人口市民化的　成本分担机制，研究建立财政转移支付同农牧　业转移人口市民化挂钩机制，研究如何对吸纳　农牧业转移人口较多的城镇的公共服务能力建　设予以较多的支持，从而增强城镇公共产品供　给能力和吸纳农业转移人口能力。　二、新型城镇化建设。要以提高农牧业生产　效率和提高农牧民收入为最终目的　新世纪以来，我国之所以掀起城镇化热潮，　在某种程度上也可以说是因为我国城乡差距迅　速扩大。而我区城乡收入差距较大的主要原因　是农牧民收入低，这主要是由农牧业人口多导　致农牧业生产效率低产生的，而转移农牧业人　口的重要途径是推进新型城镇化建设。因此　说，城镇化是解决“三农”问题的重要途径。在　这一过程中提高农业劳动生产效率是关键　

・　２８　・　环节。　简单分析：农牧业生产效率一农牧业生产　总值／农牧业人口和劳动力，截止到２０１３年我　区占４１．３　的农牧业人口和劳动力，仅创造了　９．５　９／６的农牧业产值。当农牧业产值在ＧＤＰ中　的比率持续下降的同时，农村牧区人口和农牧　业劳动力却没有相应地减少，导致相对越来越　少的农业增加值仍然被相对较多的农村人口和　劳动力所分配，与城市和非农牧业人口的分配　相比，差距必然会拉大。农牧业生产效率低影　响农牧民收入，导致农村牧区的资金短缺。尽　管中央对“三农”的补贴不断加大，但靠补贴解　决不了“三农”“三牧”的内生机制和内在动力问　题，若要从根本上解决，世界各国经验证明：必　须提高农牧业生产效率。　提高农牧业生产效率有两条途径，一是通　过城镇化转移农村牧区人口和农牧业劳动力　（缩小分母），另一个是通过发展现代农牧业创　造更多的产值（加大分子）。这两条途径都需要　在政策导向上深入研究应该把什么人、什么土　地、什么资源转移出去（被城镇“化”掉），把什么　人、什么土地、什么资源留在农村牧区？两条途　径的最终目的都是要通过提高农牧业生产效　率，提高农牧民收入。如果把农村牧区人口和　农牧业劳动力转移进城镇之后，在城镇务工的　农牧民生活水平提高了，同时，另一方面也更有　利农牧业规模化生产、产业化经营，提高了农牧　业生产效率，说明以城带乡发挥了作用，否则就　是为了城镇化而城镇化，偏离了城镇化的目的。　偏离目的的事情做得越多，浪费越大。　新型城镇化的核心是以人为本。由于我区　城镇化总体上是人口聚集度不足，因此，解决人　从哪里来的问题，首要任务是促进有能力在城　镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民　化；其次要进一步吸引农村牧区人口和农业劳　动力向城镇转移：一要靠产业发展吸引农牧民　进城；二要以户籍制度和宅基地制度改革引导　农牧民进城；三要以财政补贴为基础鼓励农牧　民进城；四要以良好的城镇宜居环境和丰富的　文化生活吸引农牧民进城。　新农村新牧区建设的持续动力是通过发展　现代农牧业，提高农牧业生产率，主要应解决土　地怎么使用的问题：一要全面落实农村牧区集　体土地确权制度，为土地流转奠定基础；二要政　府搭建各种交易平台（建立土地交易市场、碳汇　交易市场等）引导资金回流农村牧区；三要加大　农牧业技术投入；四要提高农牧民素质；五要培　育新型农牧业经营主体。　三、新型城镇化建设，要以现有县城和部分　基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点　引导农牧民进入什么样的城市？进城后如　何使农牧民的收入提高，生活得更好，这是城镇　化的根本目的。由于我区具有地域广阔、地形　复杂、民族多样、生态屏障、民居特殊、边疆安全　等特征，城镇体系发展不协调：中等城市发育较　慢，数量少、规模小，在全区１０２个旗县（市、　区），１４６６．３５万城镇人口中，大城市和特大城市　有６２７万人，占城镇人口的４２．７　，小城镇有　６３５万人，占城镇人口的４３．３　，６个中等城市　仅有１７５万人，仅占城镇人口的１２　，平均每个　中等城市不到３Ｏ万人，目前已有发展较好的部　分小城镇达到了设市标准，但未能实现设市。　与国内发达地区相比，我区地广人稀，中等城市　数量少，导致城镇之间空间联系和经济社会联　系较弱。　新型城镇化建设，应以现有的县城和部分　基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点。对　农牧民来说，县城与农牧民因地缘关系紧密，县　城居民的生产、生活方式和语言文化习惯，对农　牧民来说有较强的向往性和适应性，通过发展　县城或小城镇来实现农牧民向城镇转移，其城　镇化的社会成本和农民角色转换的心理成本都　比进大城市低得多。从区位条件来看，我区的　县城一般都是由历史重镇发展而来。在长期的　历史过程中形成了较强的稳定性，地理位置较　为适中，交通运输较为便利，并且在国家长期投　入建设下，已积淀了相对雄厚的物质基础，无论　在供电、供水、排水和通信、商贸方面，还是在学　校教育、医疗卫生和体育娱乐方面的设施都具　有相当的规模，当前在我国区域经济结构调整