电子政务之新应用领域电子警务之经典七篇文献

- 144 - 第25卷第4期 江苏警官学院学报 Vol.25 No.4 2010年7月 JOURNAL OF JIANGSU POLICE OFFICER COLLEGE July 2010

·警事学研究· 电子警务：警察行政管理变革的新路径

梁慧稳 摘 要：推行电子警务是警察行政管理的一场变革，将对警察机关的组织结构、警务活动运行机制、警察行政方式、警力资源配置形式及与政府其他职能部门、社会实体、社会成员间的相互关系产生重大而深远的影响，是警力配置的科学途径，能使警察行政管理实现效能最大化。 关键词：警察行政管理 警力配置 电子警务 中图分类号：D035.31 文献标志码：B 文章编号：1672-1020(2010)04-0144-05

科学技术进步往往带来警察行政管理方式的变革及管理水平的提高。信息社会，随着微电子技术、计算机技术、网络通信技术等的发展应用，智力资本成了发展社会生产力的主要因素，警察行政管理在新一轮科学技术变革的推动下不断寻求着变革路径。警察机构和人员运用计算机技术、网络通讯技术、人工智能技术等新兴信息技术，将警察行政管理和服务职能迁移到网络上去完成的电子警务，无疑是变革的一种方式。

一、中外警察行政管理变革的路径演进 （一）警察职业化和专业化，建立了科层式的警察行政管理组织机构 为了缓解资本主义发展初期阶级对立、犯罪增长、治安混乱的矛盾，巩固统治阶级的地位，西方国家掀起了警察职业化与专业化的变革路径。西方资本主义国家建立初期，为了适应社会化大生产的需要和维护统治阶级利益的需要，不断强化国家机器，包括军队、警察和法庭等，将警察行政管理权从分散于不同机关和个人手中统一到专门的警察机构中来，随后形成以法国为代表的中央集权型警察体制和以英国为代表的自治型警察体制。1801年，法国建立了国家警察和国家宪兵两大系统，均实行

收稿日期：2010-06-08 作者简介：梁慧稳（1974-），女，云南曲靖人，汉族，江苏警官学院公安管理系讲师，河海大学2005级管理科学与

工程专业博士研究生，主要研究公安信息资源管理，南京，210012。 - 145 -

自上而下的垂直领导和管理。1829，英国建立了伦敦大都市警察机构，实行制服式警察，成为现代职业警察的标志。英国的警察行政管理突出分权性，强化地方自治，警察行政管理职能强调犯罪预防、重视警民关系、增加服务职能等。19世纪末20世纪初，美国率先开展了警察专业化运动，即通过专业化摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为一支独立的、高效率的文职队伍。20世纪50年代，曾任芝加哥市警察局局长的O·W·威尔逊及其他警界领导对警察局进行了撤销警署、内部集权、根据任务职责进行部门划分与重组等内容的行政改革，大大提高了警察行政管理的效率和效能。 20世纪50、60年代前，中国警察行政管理演进路径也以成立专业警察机构、理顺管理体制、明确管理职能为重点。20世纪初期，国内治安混乱，清政府开始借鉴西方的做法，于1905年成立了全国性的警察专业机构——巡警部，下设警察行政、警法、警保、警学和警务五个司，各省相继成立巡警道，形成从中央到地方统一的警察行政管理机构。1912年，中华民国临时政府内部设有内务部，成为总揽警务的专门机关。1927年蒋介石发动政变后，建立了严密的警察机关，形成了从中央到地方多层次、多警种的警察行政管理机构。1949年新中国成立后，中央成立了中华人民共和国公安部，地方相应成立了各专业公安机关，全面负责国内刑事侦查、治安管理等工作，形成了“条块结合，以块为主”的警察行政管理体制，与其他警察机关分工协作，共同履行保卫国家安全、维护社会秩序的职能。 纵观中西方警察行政管理演变情况，警察行政管理变革的动力源于统治阶级的需要、国家性质、社会治安情况、科学技术变革以及警察自身发展需要等诸多因素，其中任何一方面因素的变化都可能会引起警察行政管理的变革。基本都围绕建立专业组织机构、组建专业警察队伍、完善警察行政管理体制等内容展开。结果是建立了组织严密的科层式结构，为实施警务工作奠定了组织基础，且这一结构模式一直延续到现在。 （二）警察现代化和社区警务，从增强装备与警力的投入到警务内容的变革 20世纪30年代开始到70年代，以欧美为代表的西方国家掀起了警察现代化的变革运动。各国均致力于增加警察人员编制及警察行政管理预算、增强警察装备，以此来提高警察行政管理工作能力。欧美等部分国家把警察塑造成“打击犯罪的战士”，民众所看到的警察，均是头顶钢盔、肩别对讲机、

手持盾牌、腰挎手枪的“机械警察”。但是，增加警力和装备结果不仅没有提高警察行政管理工作能力，相反带来若干消极后果，即警力不断增长的同时，犯罪率仍处于上升较快的状态。 自20世纪70年代开始，欧美国家又开始了以社区警务为主要内容的警察行政管理变革。警务方式由反应式变为主动预警式，旨在唤起社会和公众的参与；工作重点从打击犯罪转向社区服务上，注重宣传教育，增强家庭的安全观念与个人的防范意识；评价标准从单纯看犯罪率和破案率到多种指标综合评估，除了犯罪率和破案率，更注重被害人调查、社会安全感调查、公众对警察的满意程度调查、对警察工作的重点评价调查及警民关系调查等多指标综合评估；警务合作由单一警种到多警种、地区与洲际警种转变。这些变革对预防犯罪、打击犯罪、改善警民关系都有不同程度的提高。 我国现代警察行政管理变革也突出了扩充职能、增设机构、增加警力等特点，尤其是计划经济条件下，强化纵向层级管理，细化横向专业管理，形成了条块分割过细、层次机构设置过多、缺少管理自主权等诸多弊端。1991年以来，根据中央有关决定，按照国家行政体制改革的总体安排，警察机关本着“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”的原则，先后对县（市）公安机关内设机构、企事业单位公安机构体制、公安边防检查体制、公安部内设机构及职能任务进行了调整和改革。但改革的实践结果并不理想，随着警务职能的变化、警情形势的新变化、复杂化，增设新部门、增加新人员也很常见。到1992年底，我国实行警衔制度的警察共约130万人。2008年底，全国有公安民警190万人。20世纪90年代以来，我国警力有了大幅度提高，警用装备也得到更新换代，计算机技术、数据库技术、通讯网络技术等新兴技术都得到推广和应用。 总结国内外警察行政管理变革情况，无论是警察的职业化、专业化变革路径，或是警察的现代化与社区警务变革路径，从改革内容来看，都是在追求高标准完成警察工作目标的基础上，从精心设计 - 146 -

警察工作、科学安排警力、充分发挥科技力量的作用等方面展开工作。就改革的结果看，不但没有达到警察行政管理部门设定的预期目标，让公众真正满意，反而由于各国警察部门历来把不能达到预期工作目标归因于人员少、素质低、装备差、技术落后等因素，促使各国政府不断增加对警察部门人力、物力、装备及技术投入，结果又形成了警察部门机构膨胀、人浮于事、工作低效的局面。 （三）警务信息化，实施电子警务促使警察行政管理工作新变革 随着全球网络的迅速扩张以及信息化趋势在全球的迅速展开，工业时代的警察行政管理正向着信息时代的电子警务演变，警察行政管理工作的信息化、网络化、电子化已成为不可逆转的趋势。 就我国警务信息化的发展来看，已经历了20世纪80年代初的办公自动化阶段（各级公安机关开始在户证管理上使用计算机，在办公室使用计算机处理和打印文件）、1993年启动的CCIC系统建设、1999年启动“金盾工程”（2003年列入国家重点建设工程）三个阶段。2000年提出电子警务的概念，它与以往的警务信息化根本的不同在于，它对警察行政管理的影响是全方面的。电子警务是指利用网络进行的全部警务活动，既包括警察机关内部在网络环境下办理各级业务部门之间的事务，也包括警察机关与被管辖部门和提供服务的部门、以及公众之间的信息互动、突破时空限制的业务处理（如办理户证、办理申报、审批手续等）；还包括警察机关同水、电、燃气公司、医疗机构及政府其他职能部门之间的警务联动。电子警务的内涵是应用信息技术和管理理论，对传统警察行政管理进行持续不断地革新和改进，以实现高效率的警务管理和服务。

二、电子警务—当代警察行政管理变革的必然选择 （一）信息技术渗透到警察行政管理领域催生了电子警务 计算机技术、通信技术、网络技术、数据库技术、人工智能技术等的发展，正潜移默化地改变着社会中的个人和组织，警察组织及其个人也不另外。技术应用如果不与警察行政管理变革紧密革命起来，计算机、网络及其相关信息技术所蕴藏的先进的生产力永远无法发挥其应有的作用。① 电子警务本质上是信息化背景下警察行政管理变革的结果，是警务与信息技术相结合的产物，是通过运用信息技术推进警务行政管理改革的创新工程。电子信息技术作为当代最重要的社会生产力正全面推进警察行政管理变革的进程。随着信息技术引入警务系统并渗透到警务工作领域，推进警察行政管理部门办公自动化、网络化、电子化以及与全面信息共享已是大势所趋，电子警务正日益成为警务信息化最重要的象征。警察行政管理办公工作自动化，尤其是办公工作网络化和自动化，必将要求和促使警察行政工作内容电子化，这一连锁反应的结果要求传统警察行政管理工作方式及管理体制创新。警察行政管理创新的直接结果就是将警察行政管理和服务职能转移到网络上完成，将传统警察行政管理活动中形成的孤立信息库应用系统思想、数据库技术、网络技术等充分共享和高度集成，重塑警察行政组织结构和工作流程，突破时间、空间、专业警务部门及业务环节分割的制约，向全社会提供快速、高效、规范、透明的治安管理和公共安全服务。这实质上就是电子警务活动过程。 （二）警察行政管理服务职能转变必然要求实施电子警务 警察行政管理服务职能理念是在公共服务理念背景下形成的。20世纪90年代开始，在经济全球化、政治民主化浪潮的冲击下，西方国家掀起了以如何提高政府公共服务为中心的改革运动。特别是20世纪90年代后，西方各国都把塑造服务型政府作为首要目标，如英国（1991年）、美国（1994年）、加拿大、澳大利亚等国纷纷把顾客导向作为政府改革的重要环节。在西方新公共运动的影响下，本世纪前后，以刘熙瑞、张康之等学者为代表提出以“服务型政府”取代“管制型政府”，引起学界和政府管理部门的广泛兴趣和高度重视。在这一背景的推动下，我国警察机关的职能重心也发生了新的转变。

① 艾尔·戈尔：《电子政务的演变以及未来发展趋势》，“上海第三次亚太地区城市信息化论坛”论文，2002年6月。