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民主与法　

刍论相对集【ｌ】行政许可权机制　

创颜与立法完善　

李路　

（中共陕西省委党校政治学部，西安７１００６１）　

摘要：相对集中行政许可权制度方便了行政许可申请人，对政府职能转变和机构改革也将起到重要促进作用，　

然其在实践运行中亦存在诸多问题亟待解决。深化该制度的出路在于创新其实践机制，即从建立科学的行政许可权　

决策管理机制、合理的运行机制和有效的许可项目监督处罚机制方面加以解决，同时应完善机制创新立法加以实　现。　关键词：相对集中行政许可权；机制创新；立法完善　

中图分类号：Ｄ９２２．１０４　文献标志码：Ａ　文章编号：１００２—７４０８（２０１０）０９—００９１—０３　

《行政许可法》第２５条、２６条确立了相对集中行政许可　

权制度，其实践模式可归纳为两种类型、四种形式，即“某一　

机关集中行使其它有关机关行政许可权”和“统一受理”、“统　

一办理”、“联合、集中办理”行政许可。这一制度确立以来，理　论和实务界对其立法宗旨、基本内涵、模式选择等始终存在　

争议。特别是依据该制度在各地兴办的“政务服务中心”（以　下简称政务中心）在具体实践中发现不少问题，使得各界对　

其评价更是观点各异、褒贬不～。一种观点认为，第２５条规定　

的“一个行政机关来集中行使其他有关的行政机关的行政许　

可权”，实际上剥夺了原机关的行政许可权力，实践上根本无　

法推行，该条文属于“立法败笔”应予废止。同时，第２６条在实　践中也存在协调困难、实效不佳情形，应予修改。另一种观点　认为，该制度作为行政许可实施方式的变革，有利于减少多　

头重复审批，方便许可事物的及时办结，改善行政机关及人　

员公共服务意识和管理能力，促进政府职能改进和机构变　革。因此，该制度不应任意废弃或修改，而对实践中存在的问　

题，应通过机制创新来解决。笔者亦持此种观点。　

２００９年４月，成都市武侯区政府建立专司行政审批职能　

的“武侯区行政审批局”（下设政务中心作为其办事场所），这　是国内第一家完全依据第２５条成立的行政审批机构。目前，　

该区已将２２个政府部门的行政审批项目整体划转至该局，占　到区级行政审批份额的９０％。该局成立以来，运行良好，行政　

审批办结率提高了１０６％，达到了部门职能有效整合，权力运　

行更加透明，人员整合成本降低，审管分离、监管服务更加充　

分的目的。有专家称：这体现了建立“大部门体制”和决策权、　

执行权、监督权相分离的改革思路，为我国行政审批体制改　革提供了活生生的“案例”，是政府职能改革的破冰之举。ｆ－武　侯区的做法验证了《行政许可法》第２５条实践的可行性。但应　

当看到，相对集中行政许可权制度实践的深化依然遭遇不小　

的障碍，即使像武侯区也存在着体制对接不顺、运行机制不　

完善、集中审批合法性有待解决等问题。因此，分析这一制度　实践中存在的问题及成因，寻找解决问题视域下的新思路为　

当务之急。　

一、政务中心视域下制度运行中的问题　日本“行政过程论”理论代表人物大桥洋一认为“行政学　

的研究成果可以为行政法学提供重要的实证性分析素材，丰　

富行政法学的理论构成。将行政实务中行之有效的行政手法　

纳入立法，或者制定执行程度高的法律，实现立法与行政的　

良性互动，对于这些问题的研究亦是行政法学的重要任务，　

对行政过程的实证分析必须与立法学保持紧密之关联与协　

作”。日相对集中行政许可权制度同样要在行政管理实践过程　

中去检验，通过探索机制创新来解决现实问题。目前各地政　

务中心对“统一受理”、“统一办理”、“联合、集中办理”等行政　

许可办理方式改革多有实践，“相关行政许可权集中于某一机关　

办理”在武侯区审批局成立之前，也有过初步尝试。根据笔者总　

结，目前“政务　”普遍存在的问题有：　

一是制度缺失。主要表现是：缺乏行政许可项目是否应　纳入政务中心集中审批的科学制度，未建立起有效的行政审　

批项目评价退出机制，没有集中审批项目流程再造的统一标　准，没有建立纳入与未纳入政务中心的审批项目通行的受理　

制度，各部门在政务中心集中审批项目的业务协调制度不健　全，政务中心各部门集中审批权力运行与监管没有可操作的　

制度等。二是运行不畅。各地的政务中心基本上都不是一级　

独立的职能部门，没有独立的人、财、物管理权和集中行政审　

批权。实践中，政务中心既无权独立审批也不能对各部门审　批业务进行有效协调，加之各部门对外窗口很多仅有受理权　

而无决定权，“只收件不办理”、“只挂号不看病”现象突出，许　

可申请人的申请材料仍要交回原单位逐级上报审批，导致行　

政审批链条未能有效缩短，多头审理、体外循环、暗箱操作等　

问题依然无法解决。对于许可申请人来说，许可申请资料繁　

琐重复，办理时限未能压缩，集中实施行政审批方便、快捷、　

透明目的未能体现。三是衔接不力。政府部门审批项目纳入　

政务中心实施后，内部处室发生“人随事走”“人员分流”情　

况，行政审批项目实施与对其日常监管权力、机构、人员分　

散，职责分离，责任不清，政府部门对被许可人的监督处罚力　

度亦被削弱，被许可人滥用许可权力现象增多，影响到相对　

集中行政许可权制度的整体效果。　

笔者认为，产生以上问题的原因有以下三方面：～是各　

作者简介：孛路（１９７１一），男，山东龙口人，法学硕士，中共陕西省委党校政治学与行政管理学部副教授。研究方向：行政管理学、行政法学。　

２０１０．

９理诱粤叫　圃　主与硅　

地政府没有设立统一的行政审批改革决策管理机构，无法保　

障长效、科学、高质量的行政审批制度改革政策的出台落实，　无法对政务中心整体发展和配套机制改革（特别是相对集中　

行政许可权的实践等）作出统筹安排、科学规划和制度保障，　

无法确保以上各项改革措施的组织落实。二是目前的政务中　心不是一级独立并专司行政审批职能的政府职能部门，这使　

其不具备独立的行政审批实施权，其“松散型”的组织特点决　定了其对入驻政务中心部门及其行政审批事务的业务协调　

和监督指导能力不足，这是第２５、２６条不能得到良性运行的　

直接原因。三是各部门在政务中心集中实施行政审批后，针　

对可能产生的“编随事转、人随编走”的问题，各级政府没有　

对原部门内部机构的行政审批职责、人员进行有效整合，没　有对应行政审批实施权的集中而相对集中行政审批的监管　

处罚权力，这是导致行政审批管理在实施、监管、处罚各阶段　

职责力量分散，对行政许可相对人日常行为监管处罚不力的　主要原因。　二、相对集中行政许可权机制创新基本内容　

从行政学和行政法学双重视角来看，行政许可制度的运　

行过程，包括许可制度构建、许可事务宏观决策与管理、许可　项目的设定与评价、许可项目的实施、许可项目赋予后对被　

许可人的日常监管处罚等诸多环节，是前后衔接的有机整　体。对于相对集中行政许可权制度来说，其功能价值发挥好　

坏，不仅要从其自身存在的问题找原因，也应将其置身于行　

政许可制度运行全过程中去考察，并通过机制创新去解决。　

笔者认为，解决以上问题的有效路径是建立科学的行政许可　权决策管理机制、合理的行政许可权集中运行机制和有效的　

许可项目监督处罚机制等。　

１．统一设置行政审批制度改革管理机构。笔者建议，在中　

央、省、副省级政府统一设置行政审批制度改革管理机构，保．　

障各项行政审批制度（包括相对集中行政许可权在内）决策　

的科学化、民主化、制度化，强化对行政审批制度改革工作的　宏观指导与组织落实。这类机构性质上既不同于政府按专业　

而设置的职能部门，也不同于目前政府中存在的各类协调议　

事机构，而是专门从事行政审批改革决策和宏观管理的部　门。它应该具备依法设立、职能清晰、机构常设、级别适度、管　

理综合、利益超脱、协调有力等特点，其将有效解决由于管理　

权力分散带来的行政审批制度改革决策不力和宏观管理不　

足的问题。这一机构主要职能应包括：制定行政审批制度改　

革中长期发展目标和发展规划，负责对国务院下达的行政审　批项目阶段性精简任务的落实，登记并公布保留后的行政审　

批项目，审查行政审批项目的设定情况，制定行政审批项目　评价制度，并根据评价结果对审批项目去留提出整改建议，　

向政府提出部门行政审批职能合理划分和调整建议；制定人　

驻政务中心部门和审批项目的方案标准；制定政务中心独立　

实施许可的实施办法；协调政府各部门在行政审批规范改革　

工作中的衔接配套工作；研究制定各项规范和提高效能的行　

政审批流程再造办法，研究社会各界对审批制度改革的意　

见，推动工作有步骤协调发展等。ｆ＝ｌ】　

２．建立独立的“行政审批局”及其下设的“复合型”政务中　

心。首先，各级政府要建立专司行政审批实施职能的“行政审　

批局”，下属政务中心作为其对外办公场所，在政务中心可悬　

圜丝　：！　挂两块牌子。即某级政府行政审批局和政务服务中心，管理　

机构实行一套班子、两块牌子体错。　其欢　政务中心宜采取　“复合型”模式，即对进入政务中心的行政审批项目根据其性　

质进行分类，一部分行政审批项目可以集中起来转交给行　

政审批局独立实施，另一部分由各部门在政务中　集中办　

理，但赋予行政审批局强有力的协调督办权。通过建立独　立的行政审批局和“复合型”的政务中心，最大限度上解　

决多头许可、流程复杂、效率低下的问题，同时通过有效　

的实施对许可事务的协调权，便利行政相对人在此办理许　

可事务。　３．成立独立的“行政审批执法监管局”或对现有监管力量　

进行重组。在相对集中行政许可权实践过程中，根据建立“大　部门”行政体制要求，结合“管理、审批与监督、处罚适当分　

离”的行政改革原则，相对集中对被许可人的监管处罚权，建　立机构人员相对集中、专司对被许可人日常监管处罚权的机　

构，这在发达国家已有成型做法，值得我们借鉴。具体做法　

是，在相对集中行政许可权实施过程中，对已经进入“政务中　

心”实施的行政审批项目，不管是由政务中心独立实施还是　

入驻部门自行实施，这些项目的监督处罚权力、机构、人员也　

可以相对集中，具体形式有两类。一类是借鉴发达国家执行　监管局经验，以“行政审批局”建立为契机，将原各部门内设　

的监管处罚处室和队伍划拨出来，成立隶属于本级政府，具　有新型执行职能部门性质的“行政审批执法监管局”。二类是　

参考成都市武侯区做法，通过职能划转，实行全新的审批与　

管理相分离的行政管理体制，明确原部门不再拥有行政审批　

职能而仅履行监督处罚职能，对原部门内部处室的审批监管　

权力、机构和人员进行内部集中整合，成立部门内部专司监　

管执法处室，明确责任，细化职责，解决“以审代管”、“审监不　

分”的问题。通过实现对行政许可事务在实施、监管和处罚方　面的“两集中”，将保障相对集中行政许可制度运行时各环节　

的有机衔接，发挥制度整体功效。　

三、相对集中行政许可权的立法完善　相对集中行政许可权是根据《行政许可法》规定展开的，　

这一理论显然属于行政法制研究范畴。由于《行政许可法》对　

相对集中行政许可权制度规定过于原则，配套立法不足：欠　

缺相对集中行政权力的组织立法，机制创新立法，使得相对　

集中行政许可权实际操作无章可循。针对相对集中行政许可　

权及其机制创新的立法不足，笔者建议应从以下几个方面加　以完善。　

一是完善配套的行政组织法。针对机制创新中涉及职　能、机构、人员整合而带来的“组织变迁”，建议在今后制定的　《行政机构设置法》、《行政编制法》等行政组织法中，设立专