政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析_胡双发

总221期　第5期　2008年5月 贵州社会科学GuizhouSocialSciencesVol.221,No.5　May12008　

作者简介:胡双发,湖南城市学院城市发展系副教授,研究方向:社会主义经济理论研究;王国平,湖南大学新闻

与传播学院教授,研究方向:农村经济研究。

政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析

胡双发1　王国平2(11湖南城市学院,湖南　益阳　413000;21湖南大学,湖南　长沙　410079)

摘　要:我国的环境管理模式是一种政府主导型的管理模式,这种环境管理模式与我国农村环境保护

在下列六个方面:信息不对称、行政管理的分割性、环境管理的行政色彩浓厚、地方政府的地方保护观念、环保机构的倒“金字塔”结构以及排斥公众参与决策监督,存在着明显的不兼容性,其对治理我国农村的面源环境污染的作用非常有限,以至完全失灵。在保护农村环境方面,政府环境管理模式亟待改革和完善。关键词:政府环境管理模式;农村环境保护;不兼容性

中图分类号:X322 文献标识码:A 文章编号:

1002-6924(2008)05-091-096

我国的环境管理模式是为了解决城市和工业的点源环境污染问题,维护生态平衡,保护和改善城市生活环境和生态环境,基于对环境管理的狭义理解而建立起来的,是一种政府主导型的环境管理模式。这种传统的环境管理模式可以归纳为“政府—企业型管理”模式,即政府环境保护主管部门作为管理者通过详细数据分析确定理想的排污指数,通过强制和控制手段规定企业不能超过已定的污染限度,确定排污费标准向企业收费,利用累进超标准排污收费约束企业污染物排放,以此来达到预定的污染物排放指数。这种“政府—企业型”的定点环境管理模式对于城市和工业中的点源污染管理比较有效,特别是能够很好地对污染大户进行有效的监控,在世界绝大多数国家中,政府环境管理体制和模式得到普遍地实践。但是其对治理我国农村的面源环境污染却存在很大局限,以至完全失灵,因为,我国农村环境污染与城市和工业的环境污染不同,其特点是污染源小而多、污染面广而散。因此,针对城市和工业的点源污染问题建立的政府环境管理体制和模式与我国农村环境保护在许多方面都存在着明显的不兼容性。主要表现在以下几个方面:

一、政府环保部门和排污者之间信息不对称与农村环境保护要求信息对称不兼容 传统的政府环境管理体制和模式的基本前提之一是完全信息假设,即政府环保部门完全及时掌握本辖区内环境污染的数据资料及其它信息。但是,事实上政府环保部门获得的污染信息是不完全的,政府部门获得的污染信息和企业的污染物排放信息更是不对称的。环境污染信息不对称是指环境管理者(环保部门)与被管理者(污染主体)之间掌握的信息存在着数量多少、质量优劣和时间早晚的差异。主要表现为获得污染信息的来源不对称、时间不对称、数量不对称和质量不对称等几个方面。政府薄弱的监控环节使政府往往难以掌握和评判企业污染排放的真实情况,企业会通过偷偷排放、多口排放等方法规避环保部门的监管。由于环保部门受到资金、人才、技术和设备等条件的限制,环保部门获得的企业污染数据大都是企业自报数据,因而排污企业会不可避免地漏报、少报甚至不报污染数据。虽然很多企业在环保部门的要求下安装了污染治理设施或建成了污染物处理系统,但是污染治理设施或污染物处理系统的真实使用情况,环保部门也难以测量和监督。农村环境污染与城市、工业的点源污染特点不同,是一种面源污染。主要表现为污染源小而多,污染面广而散。从污染源来看,有城市和工业企业转移到农村的污染,有乡镇村办企业特别是采矿企业造成的工业污染,有农药、化肥的不合理使用造成的污染,有固体废弃物造成的污染,有生活垃圾、污水造成的污染,还有禽畜粪便造成的污染等;从污染种类来看,有土壤污染、水污染、大气污染和动植物污染等;从污染面来看,污染非常广泛、分散,每个乡镇村办企业、每家每户都是污染源,都排放污染物,广大农村地区到处都是垃圾成山、污水横流、臭气飘散、蚊蝇飞舞。在广大的农村地区,政府从来没有建立垃圾收集处理系统,没有出路的垃圾被随处抛弃,倾倒于河沟路边、房前屋后和田间村头,整个农村成为了天然的垃圾堆放场。塑料袋等白色污染物随风飘荡,不知所止;麦草秸杆或是田间焚烧,或是四处乱堆乱抛;生活污水和禽畜粪便任意排放,村中道路晴则尘土飞扬,雨则泥泞难行;农村家庭作为分散的污染源,“聚沙成塔式的暴行”造成农村环境的不断破坏和恶化。可见,农村“脏、乱、差”现象非常普遍,环境污染非常严重。农村环境污染信息非常零散,政府环保部门难以获得农村环境污染的全部信息,难以掌握农村环境污染的真实情况。农村环境保护要取得实效,要求环境管理者与污染排放者之间信息对称,即要求环境管理者获得完全的环境信息,全面掌握农村各种污染排放的真实数据,采取有针对性的治理措施。以“完全信息”假设条件作为基本前提之一的政府环境管理体制和模式对于城市和工业的点源污染的治理虽然比较有效,但政府环保部门获得的环境污染信息也不完全,那么,这种环境管理体制和模式对于幅员辽阔、居住零散的我国农村的面源污染的治理则存在更大的局限,以至完全失灵,政府环保部门获得的农村面源污染信息将更不完全。因为环保部门没有充足的人力、物力和财力去收集农村环境污染的全部信息。因此,政府环保部门和排污主体之间信息不对称与农村环境保护要求信息对称不兼容。要克服二者之间的这种不兼容性,需要发挥农村社区对环境污染信息比较了解的优势,发动农村社区成员为环保部门提供真实的环境污染信息。

二、政府部门行政管理的分割性与农村环境保护要求系统整体管理不兼容 我国《环境保护法》规定了环保部门对本辖区的环保工作实施统一监管,土地、矿产、林业等部门按照资源要素分别对环境资源保护实施监督管理。在这种体制下,执法主体林立,执法权力和执法责任分散,造成执法混乱,尤其是出现涉及多个环境要素的违法问题时,容易出现部门与部门之间争权推责的现象。政府环境管理体制和模式依靠科层制管理机构和职责明晰功能分割的多个部门治理城市和工业污染,各部门环境监管职能横向分散,上下级环保机构纵向分离,跨地区环保机构地区分割,各个管理部门自成体系、各自为政,

不同管理部门之间常常出现职责重叠、脱节或矛盾,造成政令不畅,难以发挥整体监管效果,导致管理资源浪费,环境资源错置。从历史上看,生态环境原来没有被视为一个管理对象,后来,当出现问题时,也没有被当作一个整体来对待,于是哪里出现环境问题,便由相应的主管行政部门来处理,

不同的生态要素(如水、土地、植被)被分割成许多片,虽有相关法律17部、法规26件,但执法主体分散在林业、海洋、水利、矿产资源等10多个资源开发部门,环保部门难以实施统一监管。例如,我国地表水的开发利用归水利部,地下水归地质矿产部,海水归国家海洋局,大气归国家气象局,水污染归国家环保总局,工业用水归建设部和各工业部门,农林牧渔业供水归农业部和国家林业局管理,这种“多龙治水”的体制和模式是我国行政化纵向割裂生态环境整体性的一个缩影。虽然也有

29贵州社会科学总第221期　一些事例说明各部门协作综合治理环境污染的成效,但是上述分割式管理带来的负面影响是多方面的,不容忽视。农村环境污染问题比城市和工业的环境污染问题更为复杂,如前所述,农村环境污染的特点是污染源小而多、污染面广而散。农村环境保护要取得实效,要求把农村环境污染当作一个整体进行综合治理,不能只进行单项治理。目前,我国农村环境问题越来越严重,污染治理效率很低。例如,农村禽畜粪便污染问题,畜牧管理部门是养殖场的业务管理部门,但是,其职责中没有粪便管理和资源化利用的内容;环保部门当然关注粪便流失问题,但传统上他们以工业污染治理为主,整个管理系统不适应对农村非工业污染,尤其是众多中小养殖场和散养户发生的禽畜粪便污染的治理;环卫部门负责管理和清理粪便,但一般只负责城市地区。因此,农村禽畜粪便流失问题就没有专门部门负责,致使农村禽畜粪便污染不断积累,日益严重。农村垃圾问题从管理体制上看也是城市环卫体系和农业管理部门两不管的问题。因此,政府部门行政管理的分割性与农村环境保护要求系统整体管理不兼容。要克服二者之间的这种不兼容性,必须彻底打破现有政府环境管理部门在农村环境管理上的分割性,在环保部门内部建立一个专门的统一管理农村环境的机构,全面行使管理农村环境的职能。当然,管理农村环境的机构要与农村社区紧密联系、密切配合,共同治理农村环境污染。 三、政府环境管理行政色彩浓厚与农村环境保护要求市场化管理不兼容 在政府环境管理中,“上有政策,下有对策”的现象屡见不鲜。由于中央政府与地方政府在环境保护方面存在较大的行为差异,并没有建立起良性互动关系,对中央政府制定的环保目标、方针、政策和措施,地方政府迫于中央政府的高压,表面上完全服从和贯彻执行,但在实际工作中却常出现很大偏差,越是基层政府,越是与中央政府背道而驰,而与地方企业保持一致。地方政府在其应该承担的环境投资和环保监管两个主要职责方面,都存在着严重的不足。首先,地方政府由于受到财力的限制和经济增长目标的制约,承诺的环保投资不能到位,规划建设的污染物处理设施不能落实;其次,地方政府为了保证经济增长目标的实现,对所辖企业损害环境的排污行为睁一只眼、闭一只眼,甚至对辖区内的违法排污企业采取放任态度。在治理污染问题上,还存在着一些假象,

地方政府并没有像公开表示的那样开展工作,关闭的企业可能是本来就不存在的企业,达标的企业实际上并未达标。从地方来看,经济发展和环境保护往往会在一时一事上表现为激烈的冲突。由于地方政府与其所辖污染企业之间千丝万缕的利益关系,使得地方政府往往只重视经济发展而忽视环境保护,在制定和执行环境治理的任务时敷衍搪塞,从而使国家制定的环境治理方针政策在地方政府不能真正得到贯彻落实,在环境治理上,形成“中央政府积极,环保部门着急,地方政府消极”的局面,在很大程度上导致我国政府环境治理机制的失灵。究其原因,主要是由于我国的环境管理是以行政管理为本位的,是与集权式的计划经济相适应的单边主义做法,没有建立起市场化的环境管理模式,所以环境管理具有浓厚的“行政色彩”———环境政策的贯彻采取强硬的行政命令途径,环境政策的实施也主要依赖于行政手段,

即使是所谓的“经济手段”,也是由地方政府直接操纵的,需要政府投入相当的力量才能施行,因而,从这个意义上说,经济手段也是行政手段的一部分,在本质上仍是政府直接控制型的环境管理模式[1]。然而,经济学常识告诉我们:市场经济中,

企业是理性的“经济人”,企业的直接目的是追求自身利益的最大化。但是,在治理环境污染过程中,政府并没有改变原有的税制和利益分配,在没有核算企业独立承担治理成本可能性的情况下,