从规范法治观到实践法治观_从养路费案观察中国法治之道
- 格式:pdf
- 大小:107.08 KB
- 文档页数:3
2007年
12月
福建政法管理干部学院学报Dec.2007
第
4期(总第34期)JournalofFujianCollegeofPoliticalScience&LawNo.4(
SumNO.34)
从规范法治观到实践法治观
———从养路费案观察中国法治之道
郑永流
(中国政法大学
,北京
100088)
【收稿日期】
2007-11-17
【作者简介】郑永流(
1957-)
,男
,湖北麻城人
,中国政法大学法学院教授。
11月
18日上午
,中国政法大学郑永流教授作了题
为《从规范法治观到实践法治观》的报告。在报告中
,
郑教授认为
,“法治”在当下已经从法律人话语流变为
政治话语、大众话语
,成为处处可见的口号。在这种情
境下
,如何完善法治
,如何沿着法治之路前行成了重要
的问题。郑教授指出
,中国不缺乏理论
,缺乏的是实
践
,是“知行合一”的儒家传统精神
,这在法治的问题上
表现得尤为明显。郑教授例举了“养路费案”来说明这
一问题。
2006年
7月
21日
,河南省郑州市交通规费稽
查人员查知一辆车牌为豫
A11993的小型吊车自
1992
年购车以来
,一直没缴纳养路费。根据征稽收费标准
,
该车从
2003年
2月
1日至计费当日
,应缴纳养路费本
金
5.9万元、滞纳金
38.9万元、罚款
17.7万元
,还应缴
附加费本金
2.2万元、滞纳金
7.5万元以及运管费本金
7872元、滞纳金
2.5万元、罚款
1000元
,共计约
76万
元
,也就是说该车的滞纳金达到
49万元。此事经多家
媒体报道后
,引发了全国范围的强烈反响。
8月
23日
,
中国青年政治学院副教授、北京市展达律师事务所律
师周泽以此事为由头
,在《检察日报》发表《养路费
:最
近六年都是违法征收》一文
,指出养路费征收违反《公路法》
,有关部门是违法行政。
10月
30日
,周泽副教授
看到交通部表示要继续征收养路费的通知
,当天向全
国人大常委会法工委提交了《审查养路费征收法规、规
章违法问题暨撤销违法的养路费征收法规、规章建议
书》
,提出“尽快对《公路管理条例》组织审查
,并按《中
华人民共和国立法法》第
9l条规定的程序进行处理。
同时建议全国人大迅速通过执法监督程序
,叫停违法
征收养路费的行为”。同年
11月
23日
,全国人大常委
会法工委与国务院法制办的负责人以答记者问的方式
对这一建议作出回应
:“在燃油税没有出台前
,各地仍
按照现行规定征收公路养路费等交通规费
,是符合法
律规定的”。这被认为是官方为养路费合法性争论画
上了句号。郑教授对养路费案进行了具体分析
,对养
路费征收的合法性提出了三点质疑
:
1、从国家立法层面上看
,交通部门征收养路费的
上述“法规”依据
,其法规全文或其中相关条款是无效
的。《中华人民共和国公路管理条例》第
18条规定
:
“拥有车辆的单位和个人
,必须按照国家的规定
,向公
路养护部门缴纳养路费。”其第
35条又规定
:“不按国
家规定缴纳养路费、通行费或者违反本条例养路费使
332007年
12月郑永流
:从规范法治观到实践法治观第4期(总第
34期)
用规定的
,公路主管部门可以分情况,责令其补交或者返还费款并处以罚款。”《公路法》于
1997年
7月
3日
由第八届全国人民代表大会常务委员会第
26次会议
通过
,其第
36条规定
:“公路养路费用采取征收燃油附
加费的办法。拥有车辆的单位和个人
,在购买燃油时
,
应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附
加费的
,不得再征收公路养路费。具体实施办法和步
骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前
,仍实
现现行的公路养路费征收办法。”其第
76条又规定
:
“未按照国家有关规定缴纳应缴纳的公路建设、养护费
用的
,由交通主管部门责令限期缴纳
,从欠缴之日起
,
按日加收滞纳金
;逾期仍不缴纳的
,处欠缴费款三倍以
下的罚款并由交通主管部门依法申请人民法院强制执
行。”
1999年
10月
31日全国人大常委会第
12次会议
通过《关于修改公路法的决定》
,决定将公路法第
36条
改为
:“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金
,
具体实施办法和步骤由国务院规定。”同时
,“删去第
76
条”。郑教授指出
:《公路管理条例》是由国务院于
1987年
10月
13日发布并于
1988年
1月
1日起施行
的
,其在性质上属于行政法规
,效力等级低于法律
,故
其相关内容不得与法律相抵触。目前交通部门与社会
民众争议焦点集中在《公路法》第
36条的规定是否授
权国务院决定何时“费改税”。交通部门认为有授权
,
而民众说否。郑教授认为
,现行《公路法》第
36条的规
定
,依照字面解释
,已经明确国家应采用税收的方法募
集公路养护资金
,授权国务院规定的只是征税的办法
和步骤
,而不包括决定何时征税。从历史解释的角度
看
,1997年
,公路养路费征收已经具有了废止的法律依
据
,但在燃油附加费征收办法施行前仍将继续征收养
路费。
1999年
,全国人大又通过修改《公路法》以税收
替代燃油附加费
,明确废止征收养路费。对比该两条
修改过的条款可知
,《公路法》取缔向车主征收养路费
的立法意图是十分明显的。从《公路管理条例》和《公
路法》及其修正案的对比可以看出
,前者(行政法规)的
法律效力显然要低于后者(法律)
,前者规定可以征收
(养路)“费”
,而后者规定的是要依法征“税”
,二者在
内容上不一致时
,前者当然要服从后者。
2、从法律的角度讲
,2005年全国人大常委会曾有
相关文件规定
,“公民认为违宪
,可书面提起审查建议
,
由法工委负责登记研究。全国人大常委会办公厅按照需要书面告知申请人。”因此
,人大法工委、国务院法制
办的负责人
,都无权以个人或所在部门名义对外行使
公权力
,做出立法解释。人大法工委和国务院法制办
对养路费的法律解释
,也是没有法律效力的。
3、缘何至今未开征燃油税
,废止养路费的征收
?
官方所做的解释是油价不稳导致无法征收。郑教授指
出
,油价不稳不能成为不开征燃油税的原因。石油价
格受到国际国内多种因素影响
,从来就没有稳定过
,也
不可能稳定
,若按照官方的说法
,岂非永远都无法开征
燃油税
?郑教授认为
,不开征燃油税另有更为深层的
体制原因
,首先是公路费的征收产生巨大的部门利益。
据统计
,过去
6年里
,平均每年征收的养路费高达
900
亿
,6年即是
5400亿。如果实施“费改税”这笔收入即
应该纳入国家统一收支计划
,巨大的利益导致交通部
门难以放弃。其次
,开征燃油税涉及燃油的批发商、零
售商
,以及最终的消费者之间的利益如何分配的技术
问题
,这个问题怎样解决
,一日没有思路
,燃油税开征
方案就一日无法出台。
养路费案件反映出一个现实
:直到目前为止
,依法
行政很大程度上仍然是一句口号。郑教授认为
,在法
治的三原则———法律至上、依法行政和司法独立中
,合
法性的要求是法治的生命。郑教授认为我们可以通过
个案来推动法治的进步
,且多有先例。比如
,由孙志刚
命案而推动的法律制度的重大改革———先是《收容遣
送办法》的废止
,而后是《居民身份证法》的出台
;由佘
祥林案而引发的对《国家赔偿法》的检讨
,对公安机关
侦查行为的规范
,对刑讯逼供的遏制等等。如果通过
本案能够促使我们的行政机关更严格地遵守法律
,并
纠正错误的执法行为
,则此案功莫大焉
!郑教授最后
进行总结
:中国面临的最大问题并不是“法治是什么”
,
而是“如何实现法治”。郑教授提出
:要实现法治
,必须
要突出行动能力
,凸显践行观
,要发扬“知行合一”的传
统精神
,“行”是更好的“知”。法治问题和自然科学不
同
,自然科学是“知难行易”
,法治问题却是“知易行
难”
,因此
,应该强调“行”
,强调实践。靠幻想
,靠无穷
尽地设计完美的法治方略永远也无法实现法治。中国
正处在一个重大转型时期
,任何制度设计都无法面面
俱到
,无法与现实完全契合
,只有在实践中不断地反
思、修正
,才可能不断贴近完美地实现法治
,而法治永
远也不可能有最为完美的方案。
43