从规范法治观到实践法治观_从养路费案观察中国法治之道

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2007年

12月

福建政法管理干部学院学报Dec.2007

4期(总第34期)JournalofFujianCollegeofPoliticalScience&LawNo.4(

SumNO.34)

从规范法治观到实践法治观

———从养路费案观察中国法治之道

郑永流

(中国政法大学

,北京 

100088)

【收稿日期】

2007-11-17

【作者简介】郑永流(

1957-)

,男

,湖北麻城人

,中国政法大学法学院教授。

11月

18日上午

,中国政法大学郑永流教授作了题

为《从规范法治观到实践法治观》的报告。在报告中

,

郑教授认为

,“法治”在当下已经从法律人话语流变为

政治话语、大众话语

,成为处处可见的口号。在这种情

境下

,如何完善法治

,如何沿着法治之路前行成了重要

的问题。郑教授指出

,中国不缺乏理论

,缺乏的是实

,是“知行合一”的儒家传统精神

,这在法治的问题上

表现得尤为明显。郑教授例举了“养路费案”来说明这

一问题。

2006年

7月

21日

,河南省郑州市交通规费稽

查人员查知一辆车牌为豫

A11993的小型吊车自

1992

年购车以来

,一直没缴纳养路费。根据征稽收费标准

,

该车从

2003年

2月

1日至计费当日

,应缴纳养路费本

5.9万元、滞纳金

38.9万元、罚款

17.7万元

,还应缴

附加费本金

2.2万元、滞纳金

7.5万元以及运管费本金

7872元、滞纳金

2.5万元、罚款

1000元

,共计约

76万

,也就是说该车的滞纳金达到

49万元。此事经多家

媒体报道后

,引发了全国范围的强烈反响。

8月

23日

,

中国青年政治学院副教授、北京市展达律师事务所律

师周泽以此事为由头

,在《检察日报》发表《养路费

:最

近六年都是违法征收》一文

,指出养路费征收违反《公路法》

,有关部门是违法行政。

10月

30日

,周泽副教授

看到交通部表示要继续征收养路费的通知

,当天向全

国人大常委会法工委提交了《审查养路费征收法规、规

章违法问题暨撤销违法的养路费征收法规、规章建议

书》

,提出“尽快对《公路管理条例》组织审查

,并按《中

华人民共和国立法法》第

9l条规定的程序进行处理。

同时建议全国人大迅速通过执法监督程序

,叫停违法

征收养路费的行为”。同年

11月

23日

,全国人大常委

会法工委与国务院法制办的负责人以答记者问的方式

对这一建议作出回应

:“在燃油税没有出台前

,各地仍

按照现行规定征收公路养路费等交通规费

,是符合法

律规定的”。这被认为是官方为养路费合法性争论画

上了句号。郑教授对养路费案进行了具体分析

,对养

路费征收的合法性提出了三点质疑

:

1、从国家立法层面上看

,交通部门征收养路费的

上述“法规”依据

,其法规全文或其中相关条款是无效

的。《中华人民共和国公路管理条例》第

18条规定

:

“拥有车辆的单位和个人

,必须按照国家的规定

,向公

路养护部门缴纳养路费。”其第

35条又规定

:“不按国

家规定缴纳养路费、通行费或者违反本条例养路费使

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12月郑永流

:从规范法治观到实践法治观第4期(总第

34期)

用规定的

,公路主管部门可以分情况,责令其补交或者返还费款并处以罚款。”《公路法》于

1997年

7月

3日

由第八届全国人民代表大会常务委员会第

26次会议

通过

,其第

36条规定

:“公路养路费用采取征收燃油附

加费的办法。拥有车辆的单位和个人

,在购买燃油时

,

应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附

加费的

,不得再征收公路养路费。具体实施办法和步

骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前

,仍实

现现行的公路养路费征收办法。”其第

76条又规定

:

“未按照国家有关规定缴纳应缴纳的公路建设、养护费

用的

,由交通主管部门责令限期缴纳

,从欠缴之日起

,

按日加收滞纳金

;逾期仍不缴纳的

,处欠缴费款三倍以

下的罚款并由交通主管部门依法申请人民法院强制执

行。”

1999年

10月

31日全国人大常委会第

12次会议

通过《关于修改公路法的决定》

,决定将公路法第

36条

改为

:“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金

,

具体实施办法和步骤由国务院规定。”同时

,“删去第

76

条”。郑教授指出

:《公路管理条例》是由国务院于

1987年

10月

13日发布并于

1988年

1月

1日起施行

,其在性质上属于行政法规

,效力等级低于法律

,故

其相关内容不得与法律相抵触。目前交通部门与社会

民众争议焦点集中在《公路法》第

36条的规定是否授

权国务院决定何时“费改税”。交通部门认为有授权

,

而民众说否。郑教授认为

,现行《公路法》第

36条的规

,依照字面解释

,已经明确国家应采用税收的方法募

集公路养护资金

,授权国务院规定的只是征税的办法

和步骤

,而不包括决定何时征税。从历史解释的角度

,1997年

,公路养路费征收已经具有了废止的法律依

,但在燃油附加费征收办法施行前仍将继续征收养

路费。

1999年

,全国人大又通过修改《公路法》以税收

替代燃油附加费

,明确废止征收养路费。对比该两条

修改过的条款可知

,《公路法》取缔向车主征收养路费

的立法意图是十分明显的。从《公路管理条例》和《公

路法》及其修正案的对比可以看出

,前者(行政法规)的

法律效力显然要低于后者(法律)

,前者规定可以征收

(养路)“费”

,而后者规定的是要依法征“税”

,二者在

内容上不一致时

,前者当然要服从后者。

2、从法律的角度讲

,2005年全国人大常委会曾有

相关文件规定

,“公民认为违宪

,可书面提起审查建议

,

由法工委负责登记研究。全国人大常委会办公厅按照需要书面告知申请人。”因此

,人大法工委、国务院法制

办的负责人

,都无权以个人或所在部门名义对外行使

公权力

,做出立法解释。人大法工委和国务院法制办

对养路费的法律解释

,也是没有法律效力的。

3、缘何至今未开征燃油税

,废止养路费的征收

?

官方所做的解释是油价不稳导致无法征收。郑教授指

,油价不稳不能成为不开征燃油税的原因。石油价

格受到国际国内多种因素影响

,从来就没有稳定过

,也

不可能稳定

,若按照官方的说法

,岂非永远都无法开征

燃油税

?郑教授认为

,不开征燃油税另有更为深层的

体制原因

,首先是公路费的征收产生巨大的部门利益。

据统计

,过去

6年里

,平均每年征收的养路费高达

900

亿

,6年即是

5400亿。如果实施“费改税”这笔收入即

应该纳入国家统一收支计划

,巨大的利益导致交通部

门难以放弃。其次

,开征燃油税涉及燃油的批发商、零

售商

,以及最终的消费者之间的利益如何分配的技术

问题

,这个问题怎样解决

,一日没有思路

,燃油税开征

方案就一日无法出台。

养路费案件反映出一个现实

:直到目前为止

,依法

行政很大程度上仍然是一句口号。郑教授认为

,在法

治的三原则———法律至上、依法行政和司法独立中

,合

法性的要求是法治的生命。郑教授认为我们可以通过

个案来推动法治的进步

,且多有先例。比如

,由孙志刚

命案而推动的法律制度的重大改革———先是《收容遣

送办法》的废止

,而后是《居民身份证法》的出台

;由佘

祥林案而引发的对《国家赔偿法》的检讨

,对公安机关

侦查行为的规范

,对刑讯逼供的遏制等等。如果通过

本案能够促使我们的行政机关更严格地遵守法律

,并

纠正错误的执法行为

,则此案功莫大焉

!郑教授最后

进行总结

:中国面临的最大问题并不是“法治是什么”

,

而是“如何实现法治”。郑教授提出

:要实现法治

,必须

要突出行动能力

,凸显践行观

,要发扬“知行合一”的传

统精神

,“行”是更好的“知”。法治问题和自然科学不

,自然科学是“知难行易”

,法治问题却是“知易行

难”

,因此

,应该强调“行”

,强调实践。靠幻想

,靠无穷

尽地设计完美的法治方略永远也无法实现法治。中国

正处在一个重大转型时期

,任何制度设计都无法面面

俱到

,无法与现实完全契合

,只有在实践中不断地反

思、修正

,才可能不断贴近完美地实现法治

,而法治永

远也不可能有最为完美的方案。

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