干部学习课件：行政复议和行政诉讼的程序

干部学习课件：行政复议和行政诉讼的程序

杨小军

国家行政学院法学部副主任、教授

大家好，我们今天介绍关于行政复议和行政诉讼的程序。从程序思路来看一看，从发展的角度来看一看行政复议和行政诉讼制度里边三个重要的制度。哪三个？一个关于告状的资格问题，什么情况下你可以当原告，你可以当行政复议的申请人，这是一个资格问题；第二个是期限，多长时间之内能告，要解决一个打官司的期限问题；第三个，复议机关或法院把案件审完了以后的裁判方式，它根据什么情况作出这样的判决和那样的判决，按照这个发展顺序来看，从程序角度来讲三个主要问题。

一、行政复议申请人与行政诉讼原告资格

第一个资格。不是所有人都能打官司，申请复议和提起行政诉讼都有一个原告的资格问题，当然复议里边叫申请人，行政复议里叫原告，我们就简单地把它通通称之为“原告”。原告不是所有人都能当，他一定是有条件的，因为诉讼也好、复议也好，说到底是一个私权利的救济制度，所以在传统上叫各人自扫门前雪，问题是这个雪是不是你门前的，所以它要解决一个资格。

这个资格一条总规定：行政复议的申请人和行政诉讼的原告，他必须是与被告的行为有法律上的利害关系。他是利害关系人，如果告状的人不是利害关系人，你就不能告，只能是这样一个利害关系人来告，这是一个最根本的，也是最合理的标准。通俗地讲，各人自扫门前雪，如果这个雪是你门前的，你就能当原告，但如果这个雪是别人门前的，对不起，你不能告，只有隔壁那家人能告，所以他有一个资格，必须是利害关系人。同样我们用现代的词汇来讲，它就叫法律上是利害关系人，这个利害关系人是一个总的标准，但对利害关系人的理解就很有意思。我们先来看一个形式标准。

（一）行政复议申请人与行政诉讼原告人的范围

第一个，原告的范围，主要是哪两类人可以当原告。第一，被诉具体行政行为的相对人。谁当原告？第一个要看你告的行为，我们叫被诉的行政行为是什么，作为诉讼标的，你打官司要告这个决定，这个决定就成被诉行为，这个被诉行为，在原告被诉行为的相对方，什么意思？一个概念套一个概念，但法律只能这样，它很精确、很精准让我们来解读，什么叫相对人？行政机关作的这个决定、这个行为，是针对着你来作的，你就是相对人，相对方，如收你的个人所得税，税务机关要收你的个人所得税，它征税的决定，相对的是纳税人，一般来讲，抬头上写的谁，谁就是相对人，说张三你今年应该交纳多少所得税

。

没拿到牌照的，为什么？因为这涉及到一个公平竞争，当然它是不是侵犯了权利，那要法院去审查，但至少它有告状的资格，因此这个地方我们需要画两条线：第一条，我现在要拿出这个牌照的营运资格证出来竞标，来参加报名的就20家，因此20家以外的其他公司，美国公司、中国公司也好、外国公司也好，谁也好，凡是没有参加竞标的，没有来报名的这些公司不能当原告，不能说，我这儿发一个牌照，然后全国的公司都可以当原告，那不是，你根本就没有参与竞争，你没有参与竞争你就没有公平竞争权的问题，这是第一条线。第二条线，凡是报名参加公平竞争的这20家公司里边，如果其他最后没有拿到牌照的这19家公司都有资格当原告，因为它已经进入了竞争程序，所以，它就有一个权利问题，这是第一种。

第二，与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或在复议程序中被追加为第三人。这个和诉讼有特别大的关系，首先是行政机关决定，然后是行政复议，最后是行政诉讼这三个环节，如果在原来行政程序当中，在行政最初的环节当中，这个当事人没有利害关系，它也没有进来，它也没有利害关系，但在行政复议当中把它扯了进来，如把他追加为第三人，这个行政复议决定对他就是有效的，因为他的权利就被行政复议所涉及了，这个时候你当然要允许他作为行政诉讼的原告去告了，原来在最早的行政处理环节和我们没关系，但到行政复议程序当中，把我的权利涉及了，把我列为了行政复议的第三人，你这个决定就和我有关了，所以我要对你这个决定不符，那我也可以当原告去告你，这是第二。

第三，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的，这是受害人。在很多行政处罚决定当中都是这个问题，一个受害人一个加害人，这个加害人当然是被处罚人。如环境保护，工厂排污侵害了农民的权益，环保局去处罚工厂，就这么三个，农民、工厂、环保局，农民是受害者、工厂是加害人、环保局是主管机关，环保局去查处这个案件，查完了以后环保局轻描淡写地就走了，然后这个农民不干，农民要求加重处罚，环保局作了一个决定，处罚了工厂，工厂不服，把环保局告了，这是第一种可能，工厂成为了原告，环保局成为了被告。但反过来，如果这个决定里边，农民认为处罚是对得或处罚是不够的，还应该加重，应该让这些企业都关了，农民可以要求依法追究加害人责任，农民去告环保局，要求环保局去加重处罚工厂，农民可以提起行政诉讼，这个性质就变了。受害人要求主管行政机关依法追究加害人法律责任，这是我们刚才举的一个例子就很好地说明农民在这个地方是可以当原告的。

第四，与撤销或变更具体行政行为有法律上的利害关系。有一些行政行为被行政机关或被行政复议所撤销了，被撤销或变更了，它原理和我没关系，但撤销了就影响到我的利益，或它要不变更我觉得无所谓，但是它要变更了对我就有利害关系了，这个时候我可以作为原告去告撤销行为或变更行为，它也是可以的，所以这些都会发生利害关系，这几种情况是作为一个过去我们在实践当中判断起来比较难、争议比较大的，最高人民法院后来作了一个司法解释，一律把这个问题就明确了。

二、行政复议与行政诉讼的期限

（一）行政复议期限

第二个问题，关于期限。在行政复议和行政诉讼当中有一个期限的问题，是告状期限的问题。第一个，行政复议的期限。当事人在多长时间之内有申请行政复议的期限？当行政机关决定作出以后，你告状的时间有多长，我们过去有一句老话，“权利不用，过去作废”，这在诉讼和复议当中非常典型，你要不告，过了这个时间你就不能告，因此，这是第一个问题，行政复议的期限，一般的期限为60天（2个月），60天之内你可以告，你要不告，对不起，过期你就不能告，这就叫申请行政复议的期限，但法律规定的期限如果超过60天的除外，法律期限更长的，有的规定三个月的，三个月之内你可以告，那好你就三个月之内告去，但如果法律规定比60天还要短就按60天。我们按照今天的《行政复议法》的规定最低期限是60天。

（二）行政诉讼期限

第二，行政诉讼的告状期限，分两种情况，一种是对行政机关的不服，直接把它告到法院的，叫行政诉讼的。还有一种，经过了行政复议对复议不服再起诉到法院的，如果属于经过了行政复议不服仍然要告的，它的诉讼起诉期限就只有15天，对复议决定不服再起诉的期限，在15天之内你要上告，15天过了你不告就不能告，这是一。第二，如果直接向法院起诉，我根本就不经过行政复议，我对你的决定不服，我直接告到法院，这个期限是三个月，按照三个月的期限来，有的时候法院别的领域，别的单行法会有规定，那就按单行法的规定办，但如果没有规定的，通通按照三个月。这个不难，复议期限是60天（两个月），而诉讼的，期限是三个月，总的来讲都不长，因为它要顾及行政管理的效率快速的特点。但计算这个期限是比较复杂，尽管规定的是清楚的，但施用当中有一些问题，什么问题？

第一，从什么时候开始起算，当事人可以申请复议和提起行政诉讼的期限，起算点在哪儿？第一，行政机关要作一个规定，或法院机关要作一个判决，或复议机关要作一个决定，这个决定作出来之后还要把这个决定送给你（送达），只有按照法律送达以后才能够开始计算，从送达之日起开始计算。如果行政机关的决定作出来以后没有给你送达，就不能起算60天，也不能起算三个月或15天，这是第一。虽然期限是60天，虽然期限是15天，虽然期限是三个月，但起算时间很关键，这是起算当中的第一个问题。

第二，如果行政机关压根就没有告诉当事人诉权的怎么办？那就两年的期限最长，它这样规定的：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。这告诉你，行政机关有一个责任，我们总结第一条，所有的行政机关在作出具体行政行为时都要告诉当事人他有告状的权利，告诉诉权和起诉期限，这是第一。第二，如果没，起算时间就要发生变化，复议是60天，对复议不服告是15天，直接向法院起诉不经过复议是3个月，但起算从何时起算呢？如果你要是没告诉他授权或起诉期限，他就会告诉你从什么时候开始，从他知道或应当知道开始计算，要么他实际知道，那你要老不告诉人际，你三个月不告诉人家，他三个月以后才知道，起算点就从这个时候开始算，或是他应当知道，法律规定的，如公告送达，在报纸上登了，60天之后这个公告就生效了，那这个送达就成功了，以至于你有没有告诉报纸，我们不管，这就你应当知道，所以它的起算时间就会发生变化，最长多少？从你知道和应当知道具体行政行为内容算起最长两年的保护期限，这是第二。

第三，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起行政诉讼的，人民法院不子受理。这条规定也是一个起算点的规定，我们刚才讲的是行政机关没有告诉当事人告状的事，那个最长期限是两年，现在的情况发生变化了，这个条文是讲行政机关连作出的行政行为的内容都没告诉当事人，前面是内容告诉了，但告状的事没说，现在是更彻底，连行为都没说，怎么办？那就要从他知道和应当知道行为之日起开始计算。比如，你作了一个决定没告诉他，你把房产登记给变了，变了以后你又不通知人家，然后在主管机关的档案里边这个房产本已经被变化了，但当时拿到房产本就没有变化，你不通知人家，人家当然就不会知道了，所以要从他知道的时候开始算，他一年不知道，他两年不知道，他三年不知道，那你就要等着他从知道的时候开始算告状的期限，60天、15天、三个月，起算点发生变化，但这个事情又不能无休止地等下去，所以它就有一个规定：涉及不动产的，它的授权保护期限是20年，在20年之内，如果超过20年肯定不能搞了，但如果不能超过20年还是可以搞，但如果涉及的不是不动产，而是其他呢？那是5年是最长，这对于起算，对于当事人告状的期限一个很关键的作用，这是第二。

三、行政复议决定和行政诉讼判决方式

第三，关于行政复议和行政诉讼的判决方式，作出裁决的方式问题。方式问题在这里边非常地重要，因为它涉及到不同的内容，我们来看法律的规定和司法解释的规定。

第一种决定方式——维持。