地方创新、治理变迁与国家治理(1)--基于地方政府创新案例的分析

“政策试验说” 以德国 学者 韩 博 天 （ Ｓｅｂａｓｔｉａｎ Ｈｅｉｌｍａｎｎ）提出的“ 分级制政策试验” 理论为代表。 韩博天认为，中国政府在经济转型过程中经常运用 一种“ 试点” 的方法，即允许地方政府根据当地实际 情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会
被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而 广之。 通过这种中央与地方的互动方式，地方创新 精神被有机融合到中央主导的政策制定过程中，从 而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力［１］ 。 政策试验的最大好处在于能够抓住不确定性。 中 国改革是一个分批的过程，很少具有整体配套改革 的特征。 大范围的反复试验有效地丰富和改变了 从基层到中央的政策制定者和行政管理人员在制 定经济政策方面的知识和技能，也为政策制定者提 供了不断调整适应新形势的有利环境。 因此，从长 期局部政策试验中获得的经验才是重大决策得以 出台的基础［２］ 。
新泰市平 安 协 会 的 出 现 在 某 种 意 义 上 化 解 了 这一困境。 虽然以调解矛盾和处理冲突为主要职 能，但平安协会的五大职能逐渐改变着地方的治理 生态。 平安协会的作用不仅仅是调解矛盾、应对突 发事件，而且也承担着聚集民意、重建民间互信和 多元协商 的 作 用， 是 沟 通 党 委 政 府 和 群 众 的 桥 梁， 并 且 改 变 了 党 委 政 府 单 一 治 理 的 地 方 治 理 格 局。 西都社区在平安协会的参与下形成的“ 社区两委 － 群团组织 －平安协会”治理机制是构建多方协同治 理的典型。
乡村治理 领 域 的 创 新 是 近 年 来 地 方 政 府 创 新 的普遍趋势。 笔者此前调研的新泰市“ 平安协会” 和“自然村乡贤理事会”、巫溪县“ 乐和协会”，揭东 县“公益理事会” 均是这一类创新的典型案例。 本 文将采取案例研究法，依托于田野调查中收集的文 本材料和访谈记录，重点对新泰市和云浮市的创新 经验进行案例分析，以从中探索地方创新与国家治 理的关系。
在西都社区的案例中，政府已经改变了过去那 种单纯依靠社区两委解决问题的方法，而是充分发 挥平安协会和群团组织的力量，通过多方协同治理 的机制来解决问题。 征地拆迁问题一直是困扰我 国地方政府的最棘手的问题之一，不难想象如果没 有平安协会的细致工作，征地拆迁工作会遇到多大 麻烦。 西都社区的多方参与机制不仅仅是针对拆 迁问 题 而 建 立 的， 它 已 经 形 成 了 一 种 长 效 运 行 机 制。 平安协会作为多方中的重要一方，发挥着桥梁 和纽带作用， 其 作 用 不 仅 仅 局 限 于 解 决 矛 盾 纠 纷， 而且，在民意聚集与表达以及监督等方面发挥着重 要作用。 它不仅成为党委政府的补充，更重要的是 正逐渐成为参与决策和社会治理的重要力量。 尽 管平安协会产生之初是为了应对治安事件，重点在 于维护稳定， 但 现 在 它 已 经 超 出 了 这 个 范 畴， 多 方 协同已经蕴含了多元治理的内涵，它已经具备了协 商民主和利益表达的含义，其所发挥的桥梁作用将 成为民意聚集和利益表达的重要渠道。 而且，在平 安协会多方协同的运作机制中，政府也的确正在利 用平安协会的渠道广泛征集民意，从而把更广泛的 民众意见纳入到决策议程之中。 同时，我们也看到 平安协会已经在帮助群众实现经济利益和政治权 利方面有所作为，在某种意义上发挥着群众利益代 言人的作用。 因此，随着平安协会的继续推进和机 制的不断完 善， 它 将 在 参 与 性、 回 应 性、 透 明 性、 公 开性、责任性等作为“治理” 核心要素的多个方面均 有所体现。
用政策试 验 来 解 释 中 国 的 成 功 经 验 已 广 为 西 方学者所接受。 例如沈大伟指出了试验在中国共
收稿日期：２０１４ －０５ －２４ 基金项目：清华大学自主科研计划（５１７０５００１） ；清华大学人文社会振兴基金研究项目（３０３００５００１） 。 作者简介：徐晓全（１９８３ －） ，山东新泰人，博士，主要研究方向：中国地方治理与政府创新。
云浮市是位于东南沿海地区的地级市。 ２０１１ 年 ６ 月，该市所辖的云安县石城镇率先试点培育 “组、村、镇” 三级理事会，即村民理事会、社区理事 会、乡民理事 会， 协 同 党 委 政 府 开 展 农 村 公 益 事 业 建设，协同参与农村社会建设和管理。 ２０１１ 年 １２ 月，云安县三级理事会作为云浮市社会建设创新项 目被广东省社会工作委员会确定为第一批省社会 创新观察项目并在云浮市各区县迅速推广。 ２０１２ 年起，云浮市重点培育自然村乡贤理事会。 目前， 该市所辖的各个区县共培育和发展自然村乡贤理 事会 ８０００ 多个，实现自然村全覆盖。
关键词：政策试验；地方创新；治理变迁；国家治理 中图分类号：Ｄ６３ 文献标识码：Ｂ 文章编号：２０９５ －７２３８（２０１４）０９ －０００８ －０６ ＤＯＩ：１０．３９６９ ／Ｊ．ＩＳＳＮ．２０９５ －７２３８．２０１４．０９．００２
一、“ 政策试验说” 及其局限性 近年来伴随着中国的崛起，海外中国研究学者
二、案例分析
新泰市是 位 于 山 东 省 中 部 的 全 国 经 济 百 强 县
（市）。 ２００６ 年，新泰市汶南镇 ５５ 个农民企业家自 发组建了以巡逻队夜间巡逻为主要手段、以看家护 院为主要职能的平安协会。 ２００８ 年，新泰市政法委 开始有计划地在全市推广平安协会，同年 ６ 月成立 了市级平安协会。 从 ２００９ 年开始，平安协会向乡镇 协会、村级分会和行业协会延伸。 目前，新泰市 ２０ 个乡镇街道以及 ９１６ 个行政村基本都成立了平安协 会分会，同时也成立了横向的教育、卫生、农电三个 行业协会， 形 成 了 市、 镇、 村、 行 业 纵 横 交 错 的 网 络 组织体系。 目前平安协会的职能已经由单一的看 家护院发展 到 参 与 治 安 防 范、 调 解 矛 盾 纠 纷、 宣 传 法律政策、搜集社情民意信息以及预警突发事件五 大职能。
在征地拆迁动员中， 领导小组入户到人 开展 “ 事前征询” ， 把 西都 社区 当前 遇到的 问题、 出现 的 机遇 等 摆 给 大 家， 充 分 发 挥 平 安 协 会 的 优 势， 把 群
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众的真实意见全部收集起来。 三个月内共收集意 见 ２３１２ 件，１００％的群众表示同意拆迁（２） 。 ２０１０ 年 ８ 月召开的西都社区全体村民大会，一致通过了拆 迁决议和补偿方案。 在征地拆迁落实中，作为领导 小组成员，平安协会全程跟踪调处化解在拆迁过程 中遇到的矛盾纠纷，通过现场丈量、现场评估、现场 估价、现场 认 可 的 方 式 妥 善 解 决 了 各 种 争 议 问 题。 在回迁房项目建设中，平安协会也发挥了监督工程 质量的作用。 通过这种多方参与的协同治理机制， 西都社区实现了“ 没有火药味，只有和谐声” 的拆 迁，达到了零上访、零纠纷、零诉讼。
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２０１４ 年 ９ 月 第 ９ 期（总第 １３６ 期）
山东行政学院学报
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产党的政策调适中的重要性。 他认为，中国共产党 最有可能实施渐进的改革：到处试验新的方法，然 后逐步在全国范围推广，接受那些成功的经验，放 弃其他失败的经验［３］ 。 总体上来说，“ 政策试验说” 提出了一种解释中国改革机制的新视角，并且在地 方政府创新与国家治理之间建立了联系，即地方政 府创新能够自下而上逐级扩散并上升为国家政策 和推动整体性的制度变迁。
新泰市平 安 协 会 和 云 浮 市 自 然 村 乡 贤 理 事 会 针对的问题各有侧重：前者主要以解决社会转型期 日益严峻的 矛 盾 纠 纷、 冲 突 对 抗 为 主； 后 者 主 要 以 解决农村治理面临的公共服务供给不足和自治能 力缺失的问题。 但两者都是在现有治理结构中嵌 入一种新的社会组织来完善地方治理。 这种社会 组织不同于民间自发形成的社会组织，而是由政府 积极扶持和培育并且广泛参与治理事务的新型社 会组织。 这两个案例表明，当这种以乡村精英为参 与主体的新型社会组织嵌入地方治理结构后，有效 解决了乡村治理问题，并且推动了地方治理变迁。
西都社区辖 ３ 个自然村，总人口 ４３１８ 人，１３８０ 户，境内有多家驻地企业。 ２００７ 年新泰市华源矿难 之后，失业人数大增，各种矛盾突出。 ２００９ 年省建 能集团拟在西都建设占地 １０００ 亩，投资 ４０ 亿元并 可安置 １００００ 人就业的大型项目。 项目的实施需要 拆迁安置西都社区的 １０００ 户居民。 为了争取到这 个项目，西都社区于 ２００９ 年 ９ 月成立了社区两委成 员、群团组织人员和平安协会人员参加的协同征询 领导小组，多方参与共同构成了“ 社区两委 ＋基层 群团组织 ＋平安协会”协同征询、协同协商、协同监 督的机制。 在该机制的运作中，平安协会在征地拆 迁动员、征地拆迁落实以及监督回迁房工程质量方 面都发挥了重要作用。
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地 方 创 新 、治 理 变 迁 与 国 家 治 理 （１）
———基于地方政府创新案例的分析 徐晓全
然而，“ 政策试验说” 聚焦于政策制定过程和对 改革机制的理论建构，解释了中央是如何从地方试 验中寻求国家治理政策并进而促进政权适应性的。 这显然只注意到了政策试验对于国家整体的制度 变迁的作用，忽视了那些既没有上升为国家政策也 没有消失的地方创新的作用，即没有探讨地方试验 在地方治理层面上对国家治理的影响。 地方创新 经过层层推广并上升为国家政策，固然有利于推动 体制的变迁，但纵观全国，地方创新遍地开花，而上 升 为 国 家 政 策 并 推 动 制 度 变 迁 的 创 新 寥 寥 无 几。 仅仅从推动国家制度变迁的角度来理解地方创新 的意义显然具有片面性。 实际上在中国改革实践 中，那些没有获得全国推广却在局部地区发挥作用 的地方创新更具普遍性。 因而，政策实验说忽略了 中国地方治理日益差异化的事实，没有从地方治理 层面解释地方创新对国家治理的意义。 地方创新 除了可能由点到面推广至全国之外，是否对地方治 理变迁产生影响？ 这种影响是否构成国家治理的 另一种机制？ 本研究尝试回答这些问题。
（清华大学社会科Baidu Nhomakorabea学院政治学系，北京 １０００８４）
摘 要：近年来，“政策试验说”逐渐成为一种流行的解释中国改革机制的理论。 这一理论在国家整体性 制度变迁层面上解释了地方创新之于国家治理的意义，却忽视了那些既没有上升为国家政策也没有消失的 地方创新，没有探讨地方创新在推动地方治理变迁层面上之于国家治理的意义。 在中国改革实践中，那些没 有获得全国推广却在局部地区发挥作用的地方创新更具普遍性。 地方创新除了可能由点到面推广至全国之 外，是否对地方治理变迁产生影响？ 这种影响是否构成推动国家治理的另一种机制？ 新泰市平安协会和云 浮市自然村乡贤理事会的实践，有助于回答这些问题。
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运行过程中受到乡镇政府的行政干预，承担了大量 乡镇政府延伸下来的行政工作，行政功能远远大于 自治功能。 同时，由于缺少多样化的群众性组织， 农村在发 展 集 体 经 济、 调 解 矛 盾 和 化 解 民 事 纠 纷、 土地流转、计划生育、维护稳定等方面缺乏自治的 社会组织力量。 依靠政府自上而下的公共服务供 给机制已不能满足农村的需要。 村委会行政化导 致政府与社会之间没有缓冲带，任何冲突都会直接 引发官民对立，地方政府常常是疲于奔命，无暇应 付，所面临的治理压力日益严峻。 总之，纵向政府 行政 治 理 能 力 不 足， 横 向 社 会 自 治 能 力 缺 乏， 是 当 前我国基层治理面临的普遍困境。
逐渐由运用西方主流理论范式来解释中国，转向从 中国经验中发现新的理论范式，并且把中国作为挑 战西方社会科学主流范式的“黑天鹅”。 ２００３ 年，安 德鲁· 内森（ Ｎａｔｈａｎ，Ａ．Ｊ） 提出“ 威权主义韧性” 概 念以来，学界对中国体制弹性、适应性的研究盛行， “政策试验说” 逐渐成为一种颇为流行的解释中国 改革机制和体制适应性的理论。
（ 一） 由单一治理向多元治理转变 当前我国 的 地 方 治 理 结 构 具 有 典 型 的 单 一 治 理特征。 在农村，作为自治机构的村委会，在实际
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